II SA/Sz 1294/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. nr [..] Prezydent , odmówił przyznania B. G. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką Z. G..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał, że powodem odmowy wnioskowanego świadczenia jest brak rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskodawczynię w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką.

B. G. odwołała się od przedmiotowej decyzji podnosząc, że nie podjęła pracy, odkąd została zwolniona z powodu likwidacji zakładu pracy. Wcześniej mama strony nie wymagała od niej aż tak dużej pomocy, gdyż opiekował się nią brat strony, który kiedyś był zdrowszy, ale teraz sam potrzebuje opieki, bo podupadł na zdrowiu. Dlatego też odwołująca się zarejestrowała się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, ale gdy w [...] r. stan matki pogorszył się, to wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne, a po przyznaniu jej go, musiała się wyrejestrować. Obecnie stan zdrowia mamy na tyle się pogorszył, że przestała chodzić i nie jest w stanie nic samodzielnie zrobić. Strona podniosła także, że nie miała możliwości zrezygnowania z pracy, gdyż straciła ją przed pogorszeniem się stanu zdrowia matki.

Decyzją z dnia [...] r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że do wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego odwołująca się dołączyła wypis z treści orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] z dnia [...] r., którym Z. G. została zaliczona do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia (oznacza to znaczny stopień niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych), przy czym inwalidztwo to jest trwałe. W dniu [..] r. przeprowadzony został przez pracownika socjalnego rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że odwołująca się mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Z. G. jest osobą niepełnosprawną, zaś B. G. jest osobą bierną zawodowo, niezarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy. Matka strony choruje na astmę, epilepsję, wrzody żołądka, niewydolność krążenia, żylaki. Ma problemy z poruszaniem się, od kilku lat nie wychodzi z domu. Wymaga stałej pomocy i opieki ze strony osób drugich. Strona pomaga matce we wszystkich czynnościach życia codziennego, myje, przygotowuje posiłki, wykupuje leki, kontaktuje się z lekarzem, robi zakupy. Ponadto, z akt sprawy wynika, że B. G. ostatni raz zatrudniona była w okresie od dnia [...] r. przy czym stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy o pracę przez zakład pracy.

W ocenie Kolegium, uznać należy za trafny argument organu I instancji, że B. G. nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoją mamą. Niepodejmowanie zatrudnienia nie jest bowiem tym samym, co rezygnacja z zatrudnienia.

Organ przywołał treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne (...) przysługuje wskazanym w tym przepisie osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...).

Kolegium podkreśliło, że zarówno z treści art. 17 ust. 1, jak i art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika wprost, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jeżeli osoba niepełnosprawna wymaga osobistej i bezpośredniej pielęgnacji polegającej na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Zatem, aby świadczenie pielęgnacyjne (a także specjalny zasiłek opiekuńczy) przysługiwało, musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (przyczyna), a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę (skutek). Innymi słowy: zakres opieki, jaką sprawuje osoba nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z określonymi wskazaniami musi być taki, by uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (podejmując zatrudnienie), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby.

Biorąc jednak pod uwagę brzmienie obydwu ww. przepisów, organ odwoławczy wskazał, że ponieważ ustawodawca zrezygnował w art. 16a ust. 1 z określenia "nie podejmują", przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego należy zbadać, czy osoba wnioskująca o to świadczenie zrezygnowała z zatrudnienia właśnie w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie wystarczy tutaj zatem (tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego) jedynie "niepodejmowanie" zatrudnienia z powodu sprawowania opieki. Związek między koniecznością sprawowania opieki, a "rezygnacją" z zatrudnienia musi być zatem bezpośredni i wyraźny, aby można było uznać, że osobie sprawującej opiekę przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Jednocześnie, Kolegium podkreśliło, że nie podważa twierdzeń odwołującej się, że nie podejmuje ona zatrudnienia, ponieważ musi sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Jednakże, w ocenie Kolegium, akta przedmiotowej sprawy nie wskazują na to, że zrezygnowała ona z zatrudnienia właśnie w związku z koniecznością sprawowania tejże opieki - a jest to wymóg, który bezwzględnie musi zostać spełniony, by właściwy organ był uprawniony do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powołane wyżej przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje na ich podstawie wydawane - decyzji tzw. związanych. Ani zatem organ I instancji ani też Kolegium nie mają możliwości przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zgodnie z nimi, świadczenie to nie przysługuje i przy orzekaniu nie mogą brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie - nie działają bowiem tutaj w ramach uznania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] r. B. G. złożyła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca wskazała, że kwestionowana decyzja jest dla niej krzywdząca. Matka skarżącej wymaga całodobowej opieki, dlatego nie ma możliwości, aby skarżąca podjęła pracę, gdyż przez cały czas opiekuje się nią.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga B. G. jest zasadna.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji jest przepis art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przedmiotowy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r.

Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

Świadczenie to jest także uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Na marginesie, wskazać należy, że organy orzekające w sprawie nie ustosunkowały się w toku postępowania do kwestii spełnienia przez skarżącą kryterium dochodowego.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie, sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą, zdaniem organu, przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Zdaniem organu między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki musi istnieć związek przyczynowy, polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej osobistej opieki zainteresowana świadczeniami opiekuńczymi osoba nie zrzekłaby się zatrudnienia.

Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że skarżąca ostatni raz była zatrudniona w okresie od dnia [...] r., a następnie do dnia [...] zarejestrowana była w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, wyrażająca gotowość do podjęcia pracy.

Od [...] r. przyznano skarżącej na czas nieokreślony świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

W ocenie Sądu, przyjęta przez organ argumentacja jest niekonstytucyjna przez to, że ogranicza w sposób nieuzasadniony krąg podmiotów uprawnionych do otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego i przez to podważa społeczne uwarunkowania opieki nad osobami, które tej opieki wymagają.

Nie ulega wątpliwości, że stan zdrowia matki skarżącego nie pozwala na pozostawienie jej bez opieki.

Konieczność opieki nad niepełnosprawną matką zmusiła skarżącą do wyrejestrowania się z urzędu pracy, gdzie będąc zarejestrowaną była osobą gotową do podjęcia zatrudnienia, jednak w związku z przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego na matkę została z tego urzędu wyrejestrowana.

Powyższe okoliczności – istotne dla możliwości prawidłowego zastosowania art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych – nie zostały w ogóle zweryfikowane, a są, w ocenie Sądu, kluczowym elementem stanu faktycznego. Pozwalają one ocenić powiązania pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i opieką nad chorą matką.

W znowelizowanej ustawie o świadczeniach rodzinnych, brak przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania świadczenia, o jakim mowa w art. 16 a.

Nie sposób też przyjąć, zdaniem Sądu, takiej argumentacji, że osoba otrzymująca dotychczas świadczenie pielęgnacyjne powinna najpierw zatrudnić się, a następnie złożyć rezygnację z zatrudnienia. Byłby to wymóg nie do zaakceptowania biorąc pod uwagę stopę bezrobocia, gdyż w aktualnej sytuacji ekonomicznej dla wielu osób byłby w praktyce niewykonalny.

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu, które prowadzi do wyeliminowania znacznej grupy obywateli pobierających świadczenia pielęgnacyjne z możliwości pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego ze względu na ustanowienie kryterium w praktyce nierealnego.

Podkreślić natomiast należy, że celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagrodzeniem przez Państwo osób opiekujących się, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi niepełnosprawnymi obywatelami.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać, czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16 a ww. ustawy do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.