I SA/Wa 79/14

Uzasadnienie

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1956 r. nr [...] i umorzył postępowanie.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] lipca 1956 r. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa całej parceli nr [...], o pow. [...], położonej w G., stanowiącej własność J. S.

T. Z. i K. S. – następcy prawni J. S., wnioskiem z dnia 14 lipca 2006 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia podnosząc, że wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1956 r. uznając, że nie jest ono dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a."

Na skutek wniosku T. Z. i K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. i umorzył postępowanie przed tym organem, uznając, że nie jest organem właściwym rzeczowo do orzekania w niniejszej sprawie. W ocenie Ministra, ustalając organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium rady narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Wskazując na przepis art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), Minister wyjaśnił, że sprawy wywłaszczenia zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Z powyższego wynika, że kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i przyznania odszkodowania przejął obecnie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest wojewoda - w niniejszej sprawie Wojewoda [...].

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. Z. i K. S., wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 19, art. 65 oraz art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazali, że wprawdzie ustawa o gospodarce nieruchomościami przekazała sprawy wywłaszczeniowe do kompetencji starostów, jednak w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości i dokonanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 317/12 uchylił zaskarżoną decyzję, uznając że wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że zaprezentowana przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, polega na założeniu, że organ taki ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania. Zgodnie z tą koncepcją organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ I instancji i w zależności od konkretnej regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Sąd podał, że Minister pominął, iż nie jest to jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Sąd przywołał wyrok z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania." Tym samym, zdaniem Sądu Najwyższego, organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej w 1956 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej, jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu, powyższe przesądza, że to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy w przedmiocie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2709/12, na skutek skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd wskazał, że niniejsze postępowanie prowadzone było na wniosek T. Z. i K. S., których w postępowaniu administracyjnym reprezentował r.pr. [...]. Pełnomocnik w imieniu ww. osób wniósł również skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. Po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji w dniu 8 sierpnia 2012 r. i wniesieniu przez organ skargi kasacyjnej, r.pr. [...] w piśmie z dnia 24 maja 2013 r. poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że K. S. zmarł, zobowiązując się do nadesłania, niezwłocznie po uregulowaniu spraw spadkowych, odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktu poświadczenia dziedziczenia. Z uzyskanego przez Naczelny Sąd Administracyjny odpisu skróconego aktu zgonu K. S. wynika, że skarżący zmarł w dniu [...] lipca 2011 r. Śmierć strony nastąpiła więc nie tylko przed zakończeniem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ale i przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Sądu I instancji z dnia 8 sierpnia 2012 r. wydany w stosunku do skarżących T. Z. i K. S. obarczony jest wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", bowiem skierowany został do osoby zmarłej – K. S., który nie miał zdolności sądowej ani procesowej. Powodowało to konieczność uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ocenić powyższą okoliczność w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podał ponadto, powołując się na treść art. 43 P.p.s.a., że nie znajduje przeszkód do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w imieniu K. S. - r.pr. [...] (o ile nie zgłoszą się następcy prawni zmarłej strony). W sytuacji bowiem jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w której strona, na której wniosek wszczęte zostało postępowanie administracyjne, zmarła przez jego zakończeniem, zawieszenie z tej przyczyny postępowania leżało w gestii organu administracji publicznej. Organ ten, podobnie jak Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie został jednak o śmierci strony poinformowany. Powiadomienie o tej okoliczności dopiero Naczelnego Sądu Administracyjnego spowodowało, że organ może rozważyć zawieszenie postępowania z powodu śmierci K. S. dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego nie tylko wyroku Sądu I instancji, ale również decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2011 r. O ile więc nie zgłoszą się w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie następcy prawni K. S., r.pr. [...] umocowany jest w tym postępowaniu - w myśl art. 43 zdanie drugie P.p.s.a. - do działania w imieniu obojga skarżących.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zważyć przy tym należy, iż stosownie do treści art. 190 P.p.s.a., rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę w ramach wyżej przedstawionych kryteriów, Sąd uznał, że skarga T. Z. jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja ta skierowana zostało do osoby nieżyjącej – K. S., który zmarł w dniu [...] lipca 2011 r.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33; z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1429/08; z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1261/10, z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1140/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że K. S. zmarły w dniu [...] lipca 2011 r. nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania przez Ministra decyzji w stosunku do osoby zmarłej, przyjąć należało, że rozstrzygnięcie to obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Sąd uznał jednocześnie za niedopuszczalną skargę wniesioną w imieniu K. S., tj. podmiotu, który uprzednio utracił zdolność do występowania przed sądem administracyjnym. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Stosownie natomiast do treści art. 25 § 1 P.p.s.a. osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (tzw. zdolność sądowa). Zatem posiadanie zdolności sądowej przez podmioty występujące przed sądem administracyjnym jest niezbędnym warunkiem przeprowadzenia ważnego i skutecznego postępowania. Przy czym osoby fizyczne posiadają zdolność sądową od chwili urodzenia do chwili śmierci, bez względu na możliwość osobistego podejmowania czynności w postępowaniu, która wiąże się ze zdolnością procesową.

W przedmiotowej sprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. r.pr. [...] wniósł w imieniu T. Z. i K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. Przy czym z treści nadesłanego odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że K. S. zmarł w dniu [...] lipca 2011 r. Tym samym osoba ta z datą swej śmierci utraciła zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona. W tej sytuacji skarga złożona w niniejszej sprawie w imieniu K. S. jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu (pkt 2 sentencji wyroku).

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji. O odrzuceniu skargi K. S. (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.