II SA/Rz 31/14

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 25 lutego 2013 r. K.J. zwrócił się o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie opłat za energię elektryczną i zakup opału.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania pomocy ze względu na brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej poprzez trzykrotne uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchyliło ww. decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] przyznał K.J. świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie 340 zł z przeznaczeniem na pokrycie należności za energię elektryczną.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. stycznia 2013 r. wynosił 654,40 zł (zasiłek rodzinny w kwocie 389,00 zł i przyznany zasiłek stały w kwocie 256,40 zł) Kryterium dochodowe rodziny wyniosło 2 280,00 zł, a dochód na osobę w rodzinie ustalono na kwotę 130,88 zł. W toku prowadzonego postępowania potwierdzono wysokość opłat za zużycie energii elektrycznej. Organ pierwszej instancji wskazał, iż mając na uwadze dobro dzieci oraz potwierdzony fakt kontynuowania leczenia obydwojga małżonków (niepełnosprawność) postanowiono przyznać stronie pomoc w postaci pokrycia opłat za energię elektryczną. Organ przyznał zasiłek celowy w wysokości 340,00 zł wskazując jednocześnie, iż ze względu na ograniczone możliwości finansowe ośrodka oraz wciąż rosnącą liczbę osób wnioskujących o udzielenie pomocy nie jest możliwe pokrycie oczekiwań rodziny w całości.

W odwołaniu K.J. zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Zarzucił między innymi oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Podniósł brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn nieuznania wiarygodności poszczególnych dowodów, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji. Podniósł, że sprawa nie została załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej k.p.a. oraz, że organ nie ustosunkował się do wniosków zawartych w podaniu w związku z czym zaniżył kwotę przyznanego zasiłku. Wniósł o uchylenie decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 39 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, decyzją z dnia [...] października 2013r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawę do przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego stanowił przepis art. 39 ustawy, zgodnie z którym, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ wymienił cele pomocy społecznej oraz zasady jej przyznawania, w świetle przepisów art. 2 ust. 1 ustawy oraz art. 3 ust. 1, ust. 3, ust. 4 ustawy. Wskazał, że o wyborze rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń decyduje organ pomocy społecznej, mając na uwadze okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Organ działa w granicach tzw. uznania administracyjnego, kierując się zarówno sytuacją bytową osoby ubiegającej się o pomoc, jak i możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji wyjaśnił, że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie ocenił z jednej strony sytuację materialną rodziny oraz jej potrzeby, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania zasiłku celowego w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Samo wymienienie w katalogu potrzeb wnioskowanych przez K.J. możliwości pokrycia kosztów energii i opału oraz spełnienie kryteriów dochodowych przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Pomoc społeczna w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. Organ pierwszej instancji nie uznał za zasadne przyznanie zasiłku na zakup opału, gdyż przedmiotowa decyzja była podejmowana w okresie letnim, strona posiadała już środki z przyznanego zasiłku stałego, a dodatkowo był już w tym czasie rozpatrywany wniosek żony skarżącego o pomoc finansową, w tym pokrycie wydatków na zakup opału.

Odnosząc się do argumentu zbyt małej pomocy udzielanej przez organ wskazać trzeba, że z wyjaśnień organu wynika, że odwołujący i jego rodzina obecnie co miesiąc jest obejmowany rożnego rodzaju pomocą na zgłaszane potrzeby, w miarę posiadanych przez organ środków finansowych, m.in. w postaci zasiłków stałych, zasiłków okresowych, zasiłku celowego i posiłków dla 3 dzieci. Organ podał, iż od dnia 26.11.2012 r. do dnia 30.09.2013 r. tj. do dnia złożenia odwołania skarżącemu i jego rodzinie przyznano pomoc finansową na łączną kwotę 11.388,86 zł. oraz posiłki dla trójki dzieci. Kolegium, biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie uchyla się od udzielania pomocy rodzinie K.J. i nie dyskryminuje jego rodziny w przydzielaniu środków. Kwestia niezałatwienia sprawy w terminie nie pozostaje przedmiotem niniejszego postępowania, a odwołujący świadomie zrezygnował z przysługującego mu prawa złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Kolegium stwierdziło, że udzielone wsparcie finansowe w postaci zasiłku celowego w wysokości 340,00 zł - chociaż w ocenie odwołującego jest zbyt niskie - stanowi wyraz pomocy w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej wnioskodawcy, a z uwagi na uznaniowość tego świadczenia, brak podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013r. K.J. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

naruszeniu art. 7, art. 11, art.77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na:

niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji nieprzyznającej zasiłku celowego na drewno opałowe oraz nie uwzględnienie w kwoty wynikającej z faktury za prąd,

niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięciu pod uwagę dowodów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji,

braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

błędzie w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że pomoc w formie zasiłku celowego na zakup opału i pokrycie opłaty wynikającej z faktury za prąd nie przysługuje skarżącemu,

naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. poprzez dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samie sprawie, przez ten sam skład osobowy samorządowego kolegium odwoławczego, co stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy

naruszenie art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zaznajomienie strony z dowodami zebranymi w sprawie i uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów

II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie dyspozycji ustawodawcy wyrażonej w treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. wysokość przyznanego zasiłku celowego nie umożliwia zainteresowanemu bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka

III. naruszenie przez organy dyspozycji art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w rezultacie naruszenie art.39 ust. 1 i 2 ustawy, co skutkowało nie przyznaniem skarżącemu wnioskowanej przez niego pomocy,

IV. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust 1 i 2 ustawy przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w świetle ustalonego stanu faktycznego organy administracji odmawiając udzielenia skarżącemu pomocy społecznej nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę i oświadczył, że jest dyskryminowany przez organy pomocy społecznej, bowiem posiada wiedzę, że osoby mieszkające w jego sąsiedztwie otrzymują pomoc, która zaspokaja w całości ich potrzeby. Przyznał, że jego rodzina aktualnie korzysta z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych, zasiłków okresowych, opłacenia obiadów dla dzieci w szkole.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie w kontekście kryteriów oceny legalności zaskarżonej decyzji przewidzianych w art. 145 p.p.s.a.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 39 ustawy, który stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 ustawy, nosi znamiona aktu uznaniowego. Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji przez ustawodawcę oznacza wyposażenie organu administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3.09.2010 r., II GSK 745/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ramy tej swobody prawo materialne może ograniczać w różny sposób, w szczególności zaś określając kierunkowe dyrektywy korzystania z uznania w normie stanowiącej podstawę aktu, jak również w przepisach wskazujących na cel regulacji prawnej, w której zamieszczone zostało upoważnienie do podjęcia aktu uznaniowego. Jeśli chodzi o przepisy prawa procesowego, to ramy te wyznacza przede wszystkim zasada ogólna polegająca na uwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określona w art. 7 k.p.a.

Warunkiem jednak przejścia organów orzekających w sprawie zasiłku celowego określonego w art. 39 ustawy do etapu rozstrzygnięcia, podejmowanego w ramach uznania jest wcześniejsze spełnienie wstępnych przesłanek określonych w tym przepisie. W szczególności zaś chodzi o zakwalifikowanie potrzeby, stanowiącej przedmiot wniosku osoby zainteresowanej, jako "niezbędnej potrzeby bytowej" oraz brak zaspokojenia tej potrzeby.

Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 3.10.2008 r., I OSK 1523/07, LEX nr 529118). Słownik języka polskiego pojęcie "niezbędny" wyjaśnia jako "taki bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny" (PWN W-wa 1978 t. II str. 374)"bytowy", to związany z warunkami życia, dotyczący życia, istnienia (tamże t. I str. 227). Niezbędna potrzeba to zwłaszcza taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (wyrok NSA z 30.09. 2008 r., I OSK 1451/07, LEX nr 489096).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że K.J. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i trójką dzieci w wieku szkolnym. Mieszkają w domu prywatnym, który jest własnością małżonków (5 pokoi, 3 łazienki, 1 kuchnia) zlokalizowany na działce 43 arowej w K. Skarżący, ani jego żona nie pracują zawodowo ani dorywczo. Skarżący pozostaje w leczeniu w poradni kardiologicznej, neurologicznej, reumatologicznej. Z informacji organu I instancji wynika ponadto, że od dnia 26 listopada 2012 r. do dnia 30 września 2013 r. to jest do dnia złożenia odwołania skarżącemu i jego rodzinie przyznano pomoc finansową na łączną kwotę 11.388,86 zł oraz posiłki dla trójki dzieci. Ponadto z odwołania skarżącego wynika, że jest właścicielem mieszkania własnościowego w K. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wniosek żony skarżącego – R.J. z dnia [...] sierpnia 2013 r. (karta akt. adm. nr 12), w którym zwróciła się o przyznanie pomocy pieniężnej w postaci zasiłku okresowego, pokrycia kosztów obiadu dla trójki dzieci w szkole, zasiłku celowego na pokrycie opłat za prąd, zakup opału na zimę.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie opłat za energię elektryczną i zakup opału. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta [...] przyznał K.J. zasiłek celowy w kwocie 340 zł na pokrycie należności za energię elektryczną.

W ustawie o pomocy społecznej w art. od 1 do art. 14 ustawodawca zawarł zasady działania organów prowadzących sprawy z zakresu pomocy społecznej, które zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i które Sąd uznaje za właściwie przywołane i wyjaśnione. Przypomnieć należy, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Pomoc społeczna jest też instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy).

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zakresu żądania wysokości świadczenia, które w ocenie skarżącego winno być każdorazowo przyznane według woli skarżącego określonej we wniosku o przyznanie pomocy, a faktycznie przyznaną pomocą w zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy, zakres i cel świadczeń, jakie skarżącemu już przyznano (albo przyznano za ten sam okres), należało rozważyć, czy potrzeby, o jakich zaspokojenie wystąpił, są potrzebami "niezbędnymi". Sąd przyznaje rację organowi, iż w konkretnych okolicznościach sprawy zgłaszane przez skarżącego potrzeby można uznać za zbyt daleko idące, zważywszy na uzyskiwaną dotychczas pomoc społeczną, jak i częstotliwość występowania o świadczenia z pomocy społecznej przez obydwojga małżonków, prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Zgodnie bowiem z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy.

Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 ustawy nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11.09.2013 r. sygn. akt II SA/Po 661/13, LEX nr 1370928).

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organy w żaden sposób nie naruszyły przepisów prawa orzekając o przyznaniu zasiłku celowego 340 zł na pokrycie należności za energię elektryczną. Nadto z akt administracyjnych wynika, że rodzina skarżącego jest objęta regularną pomocą społeczną przyznawaną w formie różnych świadczeń. Bez wpływu na wynik sprawy jest twierdzenie skarżącego, że posiada wiedzę, że innym osobom pomoc jest przyznawana w żądanym zakresie, gdyż jest to argument pozaprawny. Organy orzekające są bowiem zobowiązane do ustalenia stanu faktycznego sprawy, który jest indywidualny dla każdej sprawy administracyjnej i nie stosuje się w tym przypadku żadnych analogii. Ponadto Sąd stwierdza, że pogląd wyrażony przez skarżącego jest sprzeczny z art. 3 ustawy, gdyż nie jest możliwe uczynienie z pomocy społecznej stałego źródła dochodów dla utrzymanie siebie i swojej rodziny. Ustawodawca pomocy społecznej wyznaczył funkcję wspierania wysiłków do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, a nie ich całkowitego zastępowania.

Mają na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że nie są trafne zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Natomiast przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w tak zwanym zwykłym postępowaniu instancyjnym, a to oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło orzekać w tym samym składzie, co we wcześniejszej decyzji kasacyjnej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]

Dodatkowo stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, poprzedzono przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego wywiad ten pozwolił pracownikowi socjalnemu dokonać właściwej analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy, która została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.