II SA/Rz 69/14

Uzasadnienie

II SA/Rz 69/14

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu do organu) Gmina Miasto [...] – reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S. W. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A Sp. z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna pozwolenia na rozbudowę i przebudowę Galerii [...] pomiędzy ul. [...] i [...] w D. wraz z budową instalacji kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, rozbiórka odcinka kanalizacji deszczowej oraz rozbiórką samoobsługowej myjni samochodowej i budową samoobsługowej myjni samochodowej na działkach nr ewid. 1348/4 i 1345/8 obręb [...] położonych w D.

Wniosek oparty został na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej w skrócie k.p.a. i uzasadniony faktem braku udziału w postępowaniu strony wnioskującej, czym naruszono jej interes prawny, gdyż wydana decyzja "wpływa bezpośrednio na sferę prawną" wnioskodawcy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. 2013 r., Nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ przedstawił szczegółową analizę przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego dokonaną w trakcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Podał, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działek nr ewid. 1348/4 i 1345/8, których właścicielem jest inwestor. Natomiast wnioskodawca – Miasto [...] nie posiadało przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę. Przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązania pozostają bez wpływu na istniejący układ komunikacyjny wokół budynku oraz nie powodują żadnych dodatkowych uciążliwości dla funkcjonowania obiektu i urządzeń wnioskodawcy a nie stanowiących obiektów lub urządzeń publicznych. Nadto w postępowaniu o wznowienie to do wnioskodawcy należy wykazanie czy posiada przymiot strony, wykazanie postawy wznowienia oraz czy zachowany został termin do wniesienia podania o wznowienie. W okolicznościach sprawy wnioskujący powyższego w żaden sposób nie udokumentował. Organ przytaczając fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych podał, że jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty, bez konieczności przeprowadzania analizy prawnej, to ocena taka może odbyć się we wstępnej fazie, przez wydaniem postanowienia o wznowienie postępowania. Jeżeli w świetle twierdzeń wynikających z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną to organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

W zażaleniu na to postanowienie Gmina Miasto [...] – reprezentowana przez radcę prawnego S. W. zarzuciła naruszenie art. 149 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., naruszenie art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 k.p.a., podkreślając, że we wniosku o wznowienie postępowania wykazano dochowanie miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania a podstawą jej żądania był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takiej sytuacji organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada czy podmiot wnoszący podanie o wznowienie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta jest przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Tymczasem w okolicznościach sprawy organ odmawiając wznowienia postępowania przeprowadził analizę kwestii posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania. Ponadto Starosta [...] w uzasadnieniu nie odniósł się do kwestii dochowania przez wnioskodawcę terminu do wznowienia postępowania. Zarzucono także, że na żadnym etapie postępowania stronie nie zapewniono czynnego udziału, nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odniesieniu do orzeczeń sądów administracyjnych wskazanych w uzasadnieniu przez organ I instancji, składający zażalenie podał, że zapadły one w odmiennym stanie faktycznym.

Po rozpatrzeniu tego zażalenia Wojewoda postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Wskazał, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz. W pierwszej fazie, która ma charakter formalny, właściwy organ bada wyłącznie dopuszczalność żądania wznowienia postępowania. W fazie tej należy wznowić postępowanie (wydając postanowienie o wznowieniu postępowania) jeżeli, kumulatywnie, stwierdzono że: podanie pochodzi od strony, zachowano termin na złożenie podania oraz wskazano podstawę wznowienia. Postanowienie odmowne może zapaść tylko wówczas gdy nie spełniono choćby jednego z tych warunków. Jeżeli powyższe przesłanki zostały spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania i otwiera ono drugą fazę postępowania wznowieniowego. Wojewoda podkreślił przy tym, że jeżeli strona opiera żądanie wznowienia postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zarzut pominięcia strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną) organ ma obowiązek wznowić postępowanie, a dopiero w postępowaniu wznowionym dokonać analizy twierdzeń osoby wnoszącej podanie i ustalić, czy przysługiwał jej przymiot strony.

W okolicznościach sprawy wnioskodawca we wniosku o wznowienie postępowania jako przesłankę uzasadniającą wznowienie wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym wnoszący podanie winien wykazać, że dotrzymał termin ustalony w art. 148 k.p.a. tj. jeden miesiąc od dnia w którym dowiedział się o decyzji.

Wojewoda wskazał, że to na stronie żądającej wznowienia spoczywa obowiązek udowodnienia kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji, nie zwalnia to jednak organu z obowiązku weryfikacji twierdzeń strony i przełożonych przez nią dowodów oraz przedstawienia stanowiska w tej kwestii.

Wojewoda wskazał, że we wniosku inicjującym postępowanie wnioskodawca podał, że o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. dowiedział się w dniu [...] maja 2013 r., natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez Gminę Miasto [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. Wojewoda podkreślił, że w tym zakresie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego. Powyższe świadczy zaś o wadliwości wydanego postanowienia.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że przed wydaniem postanowienia

o wznowienie organ bada wyłącznie czy wniosek oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia i czy podanie wniesione zostało z zachowaniem terminu określonego art. 148 k.p.a. Tymczasem organ I instancji wbrew powyższym zasadom dokonał szczegółowej analizy w zakresie posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony. Taką analizę można przeprowadzić, ale dopiero po wydaniu postanowienia z art.149 k.p.a.

Wojewoda poddał także w wątpliwość prawidłowość ustalenia przez Starostę [...] kręgu stron postępowania. W sprawie dotyczącej odmowy wznowienia postępowania interes prawny ma wyłącznie wnioskodawca. Organ I instancji dopuścił tymczasem do udziału w tym postępowaniu inwestora – A Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna. Ponadto Spółka ta ma ustanowionego pełnomocnika, organ tymczasem pominął go, doręczając zaskarżone rozstrzygnięcie.

Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A Sp. z o.o. Sp. k.a. – zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie organu I instancji zostało wydane nieprawidłowo; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia postanowienia organu I instancji oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu I instancji.

W ocenie strony skarżącej nie w każdym przypadku, w sytuacji złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ zobligowany jest do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W przypadku gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ ma prawo odmówić wznowienie postępowania, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W okolicznościach sprawy pobieżna analiza akt pozwala ustalić, że należąca do Miasta [...] działka nr 1346/2 znajduje się w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji. Sama inwestycja nie będzie oddziaływać na nią negatywnie. Zwrócono również uwagę na specyficzny charakter inwestycji. Roboty budowlane były wykonywane wyłącznie w obrysie istniejącego budynku i nie zwiększyły w żaden sposób oddziaływania istniejącego obiektu na nieruchomości sąsiednie. Obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamykał się w granicach terenu inwestycji a jedynym podmiotem, któremu powinien przysługiwać status strony jest inwestor. Strona skarżąca zauważyła, że kwestia posiadania przez Miasto [...] przymiotu strony postępowania była już przedmiotem oceny Starosty [...] w zwykłym postępowaniu

Wojewoda, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.).

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd nie stwierdził wad i uchybień, które skutkować by mogły uchyleniem zaskarżonego postanowienia, a tym samym uwzględnieniem skargi.

Postanowieniem tym, wydanym w postępowaniu wznowieniowym, Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Starosty [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowienie wskazane w art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (tzw. postanowienie kasacyjne) organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego.

Wydanie postanowienia kasacyjnego w rozpatrywanej sprawie Wojewoda uzasadnił koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szerokim zakresie, z zachowaniem trybu instancji. Organ odwoławczy zakwestionował rozstrzygnięcie, wywodząc, że w przypadku powołania w podaniu o wznowienie przesłanki braku udziału strony w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), zbadanie twierdzeń wnoszącego to podanie może nastąpić wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym, prowadzonym zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. Nadto organ nie zbadał czy podanie o wznowienie wniesione zostało z zachowaniem terminu, określonego w art. 148 k.p.a.

Argumentacja Wojewody zasługuje na aprobatę.

W postępowaniu wznowieniowym, które jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, wyróżnia się dwie jego fazy – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu.

W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, obejmujące ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia – tj. czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale wywodzi swój interes prawny, dalej zbadanie czy wniosek został złożony w ściśle określonym w art. 148 k.p.a. terminie, a także czy powołano w nim ustawową przesłankę określoną w art. 145 § 1 k.p.a.

Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W postanowieniu tym nie można natomiast oceniać merytorycznie zasadności przesłanek wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę. Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 k.p.a. (zob. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1994).

Podobnie w tej kwestii wypowiada się orzecznictwo, podkreślając, że jeśli okoliczność czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego (patrz wyrok NSA z dnia 17.04.2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, baza orzeczeń: www.cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji rozstrzygając kwestię przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., faktycznie przeprowadził postępowanie wznowieniowe, a mógł to zrobić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

"Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck W-wa 1996). O faktycznym zaistnieniu i wpływie przesłanki wznowienia na wynik postępowania organ rozstrzyga w formie decyzji – jednej ze wskazanych w art. 151 k.p.a.

W świetle tych okoliczności nie są zatem zasadne argumenty skargi stwierdzające, że kwestia przyznania statusu strony została już rozstrzygnięta w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę, a wobec tego wniosek o wznowienie złożony przez osobę spoza ustalonego w tym postępowaniu kręgu stron, jako nie spełniający warunków formalnych, powinien zostać załatwiony postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania. Istotą bowiem postępowania wznowieniowego jest właśnie definitywne wyjaśnienie, czy w trybie zwykłym podmiot dotychczas pominięty przez organ powinien, czy też nie brać udział w postępowaniu.

Nie można także zgodzić się z zarzutami skargi, że brak przymiotu strony w przypadku Gminy Miasta [...] jest "oczywisty". Przeczy temu chociażby uzasadnienie postanowienia organu I instancji, gdzie organ w obszernej argumentacji wywodzi brak w jego ocenie oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw i obowiązków ww. gminy, co wskazuje na konieczność analizy tej kwestii, która jednak musi być dokonana po wznowieniu postępowania, z zapewnieniem wnioskodawcy możliwości czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, na co zwrócono uwagę w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.

W świetle przedstawionych okoliczności wskazujących na naruszenia przepisów k.p.a., w szczególności art. 149 § 3 k.p.a. przez Starostę [...], prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania. Słusznie przy tym Wojewoda zauważył, że organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie przedstawił także żadnych ustaleń dotyczących dochowania, przez wnoszącego podanie o wznowienie, terminu do jego złożenia, a określonego w art. 148 k.p.a. tj. w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a - terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Z wszystkich tych względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i działając w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.