I OZ 137/14

Uzasadnienie

1. Pismem z 7 października 2013 r. P. O. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie Burmistrzowi Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy (dalej: Burmistrzowi) grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z 3 września 2013 r. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z 18 maja 2013 r. (zarejestrowanej pod sygn. akt II SAB/Wa 564/13) wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

2. Postanowieniem z 11 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SO/Wa 89/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 500 zł.

2.1. Sąd pierwszej instancji stwierdził, między innymi, że przedmiotem skargi z 3 września 2013 r. była bezczynność organu polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej, więc zastosowanie ma art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.).

2.2. W ocenie Sądu pierwszej instancji, grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 powołanej ustawy ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy, jednakże wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy.

2.3. Wojewódzki Sąd Admininistracyjny w Warszawie ustalił, że P. O. skargę z 3 września 2013 r. wniósł do organu w dniu 4 września 2013 r. (data prezentaty Urzędu m. st. Warszawy Wydziału Obsługi Mieszkańców dla Dzielnicy Ursynów). Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upływał w dniu 19 września 2013 r. Burmistrz Dzielnicy Ursynów odpowiedź na skargę wraz ze skargą i aktami sprawy, przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 3 października 2013 r. (data stempla pocztowego na kopercie zawierającej odpowiedź na skargę). Opóźnienie organu wyniosło zatem 14 dni.

2.4. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Wewnętrzne problemy organizacyjne organu nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku. Obowiązku tego nie modyfikuje również przekonanie organu, że skarga jest bezzasadna. Jest to bowiem przedmiotem oceny sądu, do którego skarga jest kierowana. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał wniosek P. O. za uzasadniony i wymierzył Burmistrzowi Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 zł.

3. Na postanowienie z 11 grudnia 2013 r. jedno zażalenie wniósł P. O., a drugie zażalenie wniósł Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej Prezydent).

3.1. Prezydent zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz błędną wykładnię art. 55 § 1 w związku z art. 54 § 2 p.p.s.a. przez nieuzasadnione i przedwczesne ustalenie, że do wniosku skarżącego z 18 maja 2013 r. mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Prezydenta, treść wniosku z 18 maja 2013 r. jest jednoznaczna i nie wymaga interpretacji. P. O. stawia zarzuty, przedstawia wątpliwości z zakresu opieki sprawowanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej dla Dzielnicy Ursynów. We wniosku nie został skonkretyzowany ani dokument, ani rozumiana w sensie rzeczowym, materialnym "informacja publiczna", którą sporządził, posiadał lub przetwarzał Urząd Dzielnicy Ursynów, tym samym wezwany do udzielenia odpowiedzi na poruszane zagadnienia Burmistrz nie mógł ich ujawnić. Pomimo powołania się na przepisy dotyczące dostępu do informacji publicznej P. O. nie wskazywał i nie wskazuje jakich informacji oczekuje od Burmistrza. Organ uznał więc, że wniosek i dalsze pisma P. O. nie mogą być rozpatrzone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a powinny być traktowane podobnie jak wnioski składane trybie przepisów k.p.a.

3.2. P. O. wskazał, między innymi, że grzywna orzeczona w zaskarżonym postanowieniu jest zbyt niska. Powinna ona być bowiem na tyle dolegliwa, aby zobowiązany odczuł jej realne oddziaływanie. Kara grzywny powinna być adekwatna co do stopnia społecznego niebezpieczeństwa czynu.

4. W kolejnym piśmie procesowym P. O. zawarł polemikę z oceną prawną, wyrażaną przez Prezydenta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.

Zgodnie z regulacją szczególną, czyli art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na organie ciąży bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, niezależnie od prawnej oceny zasadności skargi, dokonanej przez organ. Zasadność i dopuszczalność skargi podlega bowiem ocenie sądu, a nie organu.

5.2. Jak stanowi art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w art. 55 § 1 p.p.s.a., wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obowiązkowe. Nie oznacza to jednak, że sąd może tę instytucję prawną traktować w sposób dowolny. Celem grzywny jest bowiem pełnienie funkcji dyscyplinującej, a także represyjnej. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być więc poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Norma wynikająca z art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia miarkowanie grzywny. W niektórych zatem przypadkach orzeczenie grzywny nawet w niewielkim wymiarze może zrealizować cele tej instytucji.

6. Sąd pierwszej instancji stwierdził, między innymi, że przedmiotem skargi z 3 września 2013 r. była bezczynność organu polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej. Taka ocena była zasadna. P. O. powoływał się bowiem w skardze z 3 września 2013 r. na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że dopuszczalność i zasadność skargi z 3 września 2013 r. podlega ocenie przy rozpoznawaniu skargi przez sąd administracyjny. Nie może tej oceny dokonać Burmistrz. Innymi słowy: skoro ze skargi wynika, że dotyczy ona informacji publicznej, to Burmistrz powinien tak ją potraktować.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że skarga z 3 września 2013 r. jest sformułowana w sposób chaotyczny i językowo nieprecyzyjny. Nie oznacza to jednak, że można było uznać, że do tej skargi nie stosuje się art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyraźnie powołano się w bowiem w skardze na tę ustawę. Wątpliwość po stronie Burmistrza mogła więc powstać, ale organ powinien ją rozstrzygnąć przez przyjęcie, że skargę z 3 września 2013 r. należy przekazać do sądu w terminie piętnastodniowym.

7. Zażalenie P. O. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę funkcje grzywny oraz całokształt okoliczności sprawy. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest wymierzana organowi, a nie osobie fizycznej (piastunowi organu). Nie ma charakteru karnego, nawet w szerokim rozumieniu tego słowa. Innymi słowy, grzywna nie została wymierzona Piotrowi Guziałowi, jako sprawcy czynu zabronionego, a Burmistrzowi, jako organowi, który nie wywiązał się z obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W sprawach dotyczących grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest uzasadnione stosowanie terminów z zakresu prawa karnego, czy prawa wykroczeń (np. "społeczne niebezpieczeństwo czynu").

W odniesieniu do faktu, że P. O. sugeruje, że Burmistrz powinien ponieść odpowiedzialność karną, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że do oceniania zasadności zarzutów prawnokarnych właściwy jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Jednocześnie, ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553, z późn. zm) przewiduje odpowiedzialność karną za fałszywe oskarżenie (art. 234).

8. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.