III SA/Łd 92/14

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 listopada 2013r., nr PNK-I.4131.1211.2013, wydanym na podstawie art. 86 oraz art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Kamieńska z dnia 29 sierpnia 2013r. nr 53/13 w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny.

Zarządzeniem z dnia 29 sierpnia 2013r., nr 53/13, działając w oparciu o treść art. 36a w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. nr 60, poz. 373 ze zm.), Burmistrz Kamieńska unieważnił konkurs na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku z powodu udziału w pracach komisji nieprawidłowo wybranego przedstawiciela Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w Kamieńsku, co stanowi nieprawidłowość, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz Kamieńska wskazał, że do składu komisji konkursowej Rada Pedagogiczna Publicznego Przedszkola w Kamieńsku wskazała swojego przedstawiciela, którego wybór odbył się niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz wewnętrznymi regulacjami dotyczącymi pracy rady pedagogicznej. Nieprawidłowości w wyłonieniu przedstawiciela Rady Pedagogicznej polegały na tym, że w wyborze przedstawiciela brały udział osoby nieuprawnione do udziału w obradach Rady Pedagogicznej, w rozumieniu Statutu Publicznego Przedszkola w Kamieńsku. Ponadto wadliwie zostało przeprowadzone głosowanie w przedmiocie wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej, ponieważ kandydatami na przedstawiciela Rady Pedagogicznej były osoby wchodzące w skład komisji skrutacyjnej. Jednocześnie zdaniem organu nie zostały przedstawione zasady głosowania tajnego i nie wskazano, w jakich sytuacjach oddany głos należy uznać za ważny.

W związku ze skargą na zarządzenie Burmistrza Kamieńska nr 53/13 z dnia 29 sierpnia 2013r., Wojewoda Łódzki pismem z dnia 7 października 2013r. wezwał organ administracji do przedstawienia dokumentacji dotyczącej wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku oraz wskazania osób, które nie będąc uprawnionymi do głosowania brały udział w wyborze przedstawiciela Rady Pedagogicznej przedszkola.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz Kamieńska w piśmie z dnia 21 października 2013r. przedstawił wymaganą dokumentację w sprawie i wyjaśnił, że w dniu 13 sierpnia 2013r. do organu wpłynęło pismo dwóch nauczycieli – A.G. i E.S., które wskazywały na nieprawidłowości podczas wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do komisji konkursowej. Organ wskazał, że w dniu 19 sierpnia 2013r. został udostępniony protokół z posiedzenia Rady Pedagogicznej, z którego wynikało, że w posiedzeniu Rady Pedagogicznej brał udział nauczyciel zatrudniony na mniej niż 1/2 etatu, co jest niezgodne z § 11 ust. 9 pkt 6 Statutu Publicznego Przedszkola w Kamieńsku. Ponadto podał, że podczas posiedzenia rady dwóch nauczycieli, tj. J.A. i E.S. nie wyraziły zgody na kandydowanie, a mimo to ich nazwiska widniały na listach do głosowania. Trzech nauczycieli sprzeciwiło się jednostronnemu wskazaniu przez dyrektora placówki komisji skrutacyjnej oraz przeprowadzenia głosowania bez określenia jego zasad. W szczególności nieokreślenia zasad uznania głosu za ważny, co w konsekwencji spowodowało, że na jednej karcie do głosowania oddano jednocześnie głos na dwóch nauczycieli. Burmistrz wyjaśnił również, że w dniu 26 sierpnia 2013 r. odbyło się spotkanie z nauczycielami przedszkola, którzy wnieśli uwagi do przebiegu głosowania nad wyborem przedstawiciela rady do komisji konkursowej, tj. A.G., E.S. i A. D., które potwierdziły powyższe zarzuty.

W dniu 5 listopada 2013r. do organu nadzoru wpłynęły protokoły z zebrania Rady Pedagogicznej z dnia 4 lipca 2013r. i 29 września 2013r.

Z protokołu zebrania Rady Pedagogicznej przedszkola z dnia 4 lipca 2013r. wynikało, że w zebraniu uczestniczyło 12 osób. Członków komisji skrutacyjnej, tj. D.B., J.A. i E.S. wskazał dyrektor przedszkola. Oddano 12 kart do głosowania z 12 danymi. Każda osoba swój głos oznaczała znakiem + lub x przy nazwisku kandydatka, głosowanie było tajne. Komisja skrutacyjna ogłosiła wynik głosowania zgodnie z którym 5 głosów oddano na A.G., 6 na J.N., a jeden głos uznano za nieważny (jak ustalono później z powodu oddania na karcie głosowania głosu na 2 osoby). W kwestii formy oraz całego przebiegu głosowania, którego przedmiotem było wyłonienie przedstawiciela do komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku nikt nie zgłosił sprzeciwu. Pod protokołem znajdują się złożone w dniu 29 sierpnia 2013r. wpisy 5 osób, w tym A.G., E.D., E.S. że zgłaszały zastrzeżenia dotyczące procedury głosowania. Z kolei z wyciągu z protokołu zebrania Rady Pedagogicznej, które odbyło się w dniu 29 sierpnia 2013r., podczas którego miał być odczytany i przyjęty protokół z poprzedniej sesji przesłany organowi nadzoru, przedstawiony fragment nie pozwalał na ustalenie, czy został ostatecznie przyjęty. Z treści nadesłanego wyciągu wynika, że między niektórymi członkami Rady Pedagogicznej powstał spór, co do tego, czy podczas poprzedniego zebrania rady zgłaszane były zastrzeżenia dotyczące procedury głosowania. Z wypowiedzi A.G., E.D., E.S. wynikało, że zastrzeżenia zostały zgłoszone, natomiast z wypowiedzi protokolanta oraz D.B. i R.K., że nie zostały zgłoszone.

W dniu 21 listopada 2013r. (data doręczenia zawiadomienia organowi administracji) - działając na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. - Wojewoda Łódzki zawiadomił Burmistrza Kamieńska o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym w celu kontroli legalności zarządzenia nr 53/13 Burmistrza Kamieńska z dnia 29 sierpnia 2013 r. sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku. Z treści zawiadomienia wynika, że zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziły okoliczności, na które powołał się Burmistrz Kamieńska unieważniając konkurs na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku. Nieprawidłowości dotyczące wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do komisji konkursowej, tj. udział w wyborze osoby nieuprawnionej oraz nieprawidłowości dotyczące procedury wyborczej nie znalazły zdaniem organu nadzoru potwierdzenia w dokumentacji przedstawionej w dniu 21 października 2013r. i 5 listopada 2013r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 listopada 2013r. nr PNK-I.4131.1211.2013 Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Kamieńska z dnia 29 sierpnia 2013r. nr 53/13 w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że kwestionując zastosowany przez Radę Pedagogiczną sposób głosowania Burmistrz nie wskazał jaką procedurę w tym przypadku naruszono. Tymczasem tryb podejmowania uchwał przez Radę Pedagogiczną reguluje art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, że uchwały rady pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. Uszczegółowienie procedury głosowania może przy tym nastąpić w uchwalanym na podstawie ust. 2 ww. artykułu regulaminie działalności rady pedagogicznej. Z powyższego wynika, że trudno jest ustalić, do jakich norm odniósł się Burmistrz stwierdzając nieprawidłowości w głosowaniu nad wyborem przedstawiciela Rady Pedagogicznej do udziału w komisji konkursowej powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku, ponieważ nie wskazał konkretnych norm prawnych. W oparciu o treść kwestionowanego zarządzenia i dokumentację, o której wyżej mowa organ nadzoru nie jest również w stanie ustalić osób, które zdaniem Burmistrza Kamieńska nie będąc do tego upoważnione, brały udział w obradach Rady Pedagogicznej podczas, której wybrano jej przedstawiciela do komisji konkursowej. Przez sam fakt udziału w przedmiotowym głosowaniu członkowie Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w Kamieńsku dali w ocenie organu nadzoru wyraz temu, że akceptują taki, a nie inny sposób głosowania. Tym bardziej, że nie ma możliwości zweryfikowania zastrzeżeń zgłoszonych w tym zakresie przez niektórych członków Rady. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że Burmistrz Kamieńska wydając zarządzenie nr 53/13 z dnia 29 sierpnia 2013 roku w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku w sposób istotny naruszył prawo, tj. § 8 ust.2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Burmistrzowi Kamieńska w dniu 25 listopada 2013r.

W dniu 23 grudnia 2013r. Burmistrz Kamieńska wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 listopada 2013r.

Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez błędne przyjęcie, że w odniesieniu do konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku nie doszło do nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W uzasadnieniu skargi Burmistrz podniósł, że w pracach komisji konkursowej na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku brała udział osoba nieuprawniona, tj. nieprawidłowo wyłoniony przedstawiciel Rady Pedagogicznej, co oznacza, że całe postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. W ramach dyspozycji § 8 ust.2 pkt 4 ww. rozporządzenia mieści się unieważnienie konkursu z powodu nieprawidłowego składu komisji, jako "inne nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym". Burmistrz Kamieńska podkreślił również, że wyboru kandydata na stanowisko dyrektora przedszkola dokonano różnicą jednego głosu. Udział w wyborze przedstawiciela Rady Pedagogicznej nauczyciela zatrudnionego na mniej niż 1/2 etatu, (tj. D.S. była zatrudniona w wymiarze 6/20 etatu), był niezgodny z § 11 ust. 9 pkt 6 Statutu Publicznego Przedszkola w Kamieńsku. Ponadto organ podkreślił, że przeprowadzenie głosowania nastąpiło bez określenia jego zasad, w szczególności nie wskazano sytuacji, w których oddany głos należy uznać za "ważny", a w jakich głos należy uznać za "nieważny". Konsekwencją braku zasad dotyczących głosowania było oddanie jednego głosu nieważnego (na jednej karcie zagłosowano na dwóch kandydatów), umieszczenie na kartach do głosowania dwóch nauczycieli bez ich zgody i jednostronne wskazanie trzech nauczycieli do komisji skrutacyjnej. Dodatkowo Burmistrz podniósł, że zgodnie z § 15 ust. 1 Regulaminu Działalności Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w Kamieńsku, rada podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym podczas zebrań plenarnych zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy członków. Tajność głosowania może uchwalić rada zwykłą większością głosów. Głosowanie nad sprawami osobowymi członków rady odbywa się w sposób tajny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nie można skutecznie podważyć wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej Przedszkola do komisji konkursowej powołanej do wyboru kandydata na dyrektora tej placówki, z powodu udziału w głosowaniu nauczyciela zatrudnionego w przedszkolu na mniej niż 1/2 etatu, nawet jeżeli jest to niezgodne z § 11 ust.9 pkt 6 Statutu Publicznego Przedszkola w Kamieńsku, skoro z art. 40 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wynika, że w skład rady pedagogicznej wchodzą m.in. wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce. Ustawowo uregulowany skład rady pedagogicznej, z powodu braku upoważnienia, nie może być modyfikowany przez inne podmioty. Wojewoda nadmienił, że z treści § 3 ust. 5 statutu przedszkola również wynika, że w skład rady pedagogicznej wchodzą wszyscy nauczyciele zatrudnieni w przedszkolu. W § 2 ust. 1 lit. b Regulaminu Działalności Rady Pedagogicznej obowiązującego w Publicznym Przedszkolu w Kamieńsku, rada także przyjęła, że w jej skład wchodzą nauczyciele przedszkola jako członkowie, przy czym stosownie do treści § 12 pkt 1 regulaminu każdy członek rady zobowiązany jest do czynnego i zdyscyplinowanego uczestnictwa we wszystkich zebraniach i pracach rady oraz jej zespołach, do których został powołany.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Wojewoda podkreślił, że tryb podejmowania uchwał przez Radę Pedagogiczną reguluje art. 43 ust. 1 o systemie oświaty, który stanowi, że uchwały rady pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków. Z kolei § 15 Regulaminu Działalności Rady Pedagogicznej obowiązującego w Publicznym Przedszkolu w Kamieńsku, który zamieszczony został w części VI. "Tryb podejmowania uchwał" stanowi, że rada podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym, podczas zebrań plenarnych zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy jej członków. Tajność głosowania może uchwalić rada zwykłą większością głosów. Głosowanie nad prawami osobowymi członków rady odbywa się w sposób tajny. Wniosek może złożyć każdy członek rady, Przewodniczący Rady lub osoba zaproszona na zebranie. Uchwały rady obowiązują wszystkich pracowników i wychowanków przedszkola. Dyrektor Przedszkola wstrzymuje wykonanie uchwały podjętej niezgodnie z obowiązującymi przepisami, o czym niezwłocznie powiadamia organ prowadzący placówkę, który uchyla uchwałę w razie stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa. Decyzja organu prowadzącego placówkę jest ostateczna.

Z powyższego, zdaniem organu nadzoru, wynika, że rada przewidziała w regulaminie możliwość głosowania tajnego, ale nie określiła żadnych zasad przeprowadzenia tego głosowania. Ograniczyła się wyłącznie do wskazania, kiedy ten tryb głosowania może być zastosowany, tj. m.in. w sprawach osobowych członków rady. W ocenie organu nadzoru wybór przedstawiciela Rady Pedagogicznej do komisji konkursowej jest sprawą osobową i nawet gdyby tak nie było to, zważywszy na zakres wskazanej regulacji oraz aktywny udział w przedmiotowym głosowaniu wszystkich członków Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w Kamieńsku należało uznać, że zastosowany tryb głosowania tajnego i sposób jego przeprowadzenia został przez radę zaakceptowany. Brak jest bowiem wiarygodnych dowodów, które potwierdziłyby, że podczas zebrania poświęconego wyborowi przedstawiciela rady do komisji konkursowej, faktycznie członkowie rady zgłosili zastrzeżenia w zakresie zastosowanej procedury głosowania. Trudno, zdaniem organu uznać za wiarygodne oświadczenia o nieprawidłowo przeprowadzonych wyborach przedstawiciela Rady Pedagogicznej i rzekomo zgłaszanych podczas wyborów zastrzeżeniach, skoro zostały złożone Burmistrzowi Kamieńska ponad miesiąc po przeprowadzonych wyborach i po wyborze kandydata na stanowisko Dyrektora Przedszkola. Ponadto pozostają również w sprzeczności z treścią protokołu z zebrania Rady Pedagogicznej z dnia 4 lipca 2013r., i którym z kolei podczas zebrania rady w dniu 29 sierpnia 2013r. zaprzeczyła inna cześć nauczycieli.

Reasumując organ nadzoru stwierdził, że Burmistrz mógłby skutecznie unieważnić konkurs na kandydata na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku z powodu nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, o których mowa § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, gdyby udowodnił, że faktycznie w pracach komisji konkursowej brał udział nieprawidłowo wybrany przedstawiciel Rady Pedagogicznej. Tymczasem w świetle obowiązujących przepisów prawnych oraz obowiązujących w przedszkolu wewnętrznych regulacji dotyczących trybu podejmowania uchwał, sposób wyboru przedstawiciela rady do Komisji Konkursowej, aczkolwiek daleki od doskonałości, to jednak mieścił w przyjętych procedurach głosowania. Procedury nie określały składu i sposobu wyłaniania komisji skrutacyjnej, kiedy głos należy uznać za ważny i nie przewidywały, że głosowanie tajne powinno być poprzedzone przyjęciem na zebraniu poświęconym wyborom zasad jego przeprowadzenia. Wydając zarządzenie nr 53/13 z dnia 29 sierpnia 2013 r. - w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku, Burmistrz Kamieńska nie udowodnił, że przedstawiciel Rady Pedagogicznej został wyłoniony nieprawidłowo i tym samym nie wykazał, że spełniona została przesłanka unieważnienia konkursu, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej złożył do akt sprawy uchwałę z dnia 8 listopada 2013 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Kamieńsku wraz z uchwałą zmieniającą z dnia 30 kwietnia 203 r. Oświadczył, że uchwały te wejdą w życie z dniem 1 kwietnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270) – dalej - p.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 22 listopada 2013r., którym stwierdzono nieważność zarządzenia nr 53/13 Burmistrza Kamieńska z dnia 29 sierpnia 2013r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku.

Oceniając wymogi formalne do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia przez Wojewodę Łódzkiego stwierdzić należy, że zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w przepisie art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.). W myśl bowiem powołanego przepisu, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zarządzenie nr 53/13 Burmistrza Kamieńska z dnia 29 sierpnia 2013r. zostało doręczone Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 24 października 2013r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 22 listopada 2013r. wydane zostało z zachowaniem przewidzianego w ustawie terminu.

Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego lub zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (J. Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s.48 ).

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w treści art. 91 ust.1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r., sygn. akt SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11).

Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że zakwestionowane zarządzenie podjęte zostało z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jego wyeliminowanie z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych lub przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Publiczną szkołą lub placówką kieruje nauczyciel (lub inna osoba), któremu stanowisko dyrektora powierza organ prowadzący szkołę, tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu (art. 36 ust.1 i ust.2, art.36a, art.5 ust. 5 i art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty. Organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły, powołuje komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu oraz sprawuje nadzór nad prawidłowością postępowania konkursowego. Realizując wymienione kompetencje, powyższy organ zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie (art.36a ust. 6 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że czynności urzędowe podejmowane przez organ prowadzący szkołę lub placówkę zmierzające do realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej lub przedszkola kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej. Tak też kwalifikuje się zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie unieważnienia konkursu i ponownego konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub przedszkola. Jest to bowiem działanie o charakterze władczej kompetencji, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Zarządzenie unieważniające konkurs jest zatem "innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 559/11 oraz z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 41/10).

Podstawę prawną objętego rozstrzygnięciem nadzorczym zarządzenia Burmistrza Kamieńska z dnia 29 sierpnia 2013r. stanowił przepis art. 36a w zw. z art. 5c pkt 2 cyt. wcześniej ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Zgodnie z art. 36a ust. 1 i 2 ustawy, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 36a ust.6 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 36a ust. 7 ustawy, łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3.

Z kolei zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkolę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Powołany w podstawie prawnej zarządzenia Burmistrza Kamieńska z dnia 29 sierpnia 2013 r. § 8 ust. 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia stanowi, że organ prowadzący szkołę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia "innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Omawiane sformułowanie należy zatem odnosić do odmiennych zdarzeń, które wystąpiły w postępowaniu konkursowym, i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w ustawie o systemie oświaty i rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. Pojęcie postępowania konkursowego należy rozumieć szerzej, będzie to zatem zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 stycznia 2010r., sygn. I OSK 1525/09 LEX 580155 i z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1445/10. Orzeczenia te zostały wprawdzie wydane w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 189, poz. 1855), ale wyrażone w nich stanowisko zachowało nadal aktualność, z uwagi na tożsamą regulację zawartą w nowym rozporządzeniu wykonawczym. W konsekwencji istnieje zatem możliwość unieważnienia konkursu z powodu uchybień powstałych przy wyłanianiu komisji konkursowej.

W ocenie Burmistrza Kamieńska zaistniały przesłanki określone w § 8 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia. Nieprawidłowości te, zdaniem organu gminy, polegały na udziale w pracach komisji konkursowej nieprawidłowo wybranego przedstawiciela Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w Kamieńsku. Nieprawidłowości w wyłonieniu przedstawiciela Rady Pedagogicznej organ gminy upatrywał z kolei w tym, że w wyborze przedstawiciela rady brały udział osoby nieuprawnione do udziału w obradach Rady Pedagogicznej w rozumieniu Statutu Publicznego Przedszkola w Kamieńsku, wadliwie zostało przeprowadzone głosowanie, w ramach którego dokonano wyboru przedstawiciela rady, kandydatami na przedstawiciela rady były osoby wchodzące w skład komisji skrutacyjnej, a ponadto zdaniem organu nie zostały przedstawione zasady głosowania tajnego i nie wskazano, w jakich sytuacjach oddany głos należało uznać za ważny.

Z treści § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. wynika, że unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli po pierwsze stwierdzono nieprawidłowości (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a po drugie - ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie. Ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce i ich ocena należą do organu prowadzącego szkołę lub przedszkole, ale nie mogą mieć one charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu. Tymczasem uzasadnienie omawianego zarządzenia, na co słusznie zwrócił również uwagę organ nadzoru jest dość ogólnikowe. W motywach uzasadnienia zarządzenia kwestionując zastosowany przez Radę Pedagogiczną sposób głosowania Burmistrz nie wskazał jaką procedurę w tym przypadku naruszono. Z treści powyższego zarządzenia trudno jest ustalić, do jakich konkretnych norm prawnych odniósł się organ gminy stwierdzając nieprawidłowości w głosowaniu nad wyborem przedstawiciela Rady Pedagogicznej do udziału w komisji konkursowej. W oparciu o treść kwestionowanego zarządzenia nie można również ustalić osób, które zdaniem Burmistrza nie będąc do tego upoważnione, brały udział w obradach Rady Pedagogicznej, podczas której wybrano jej przedstawiciela do komisji konkursowej. Oznacza to, że organ gminy nie wyjaśnił jednoznacznie ani dokładnych motywów, ani przesłanek swego działania. Próbę rozwinięcia zaprezentowanych wyżej wywodów Burmistrz Kamieńska podjął dopiero odpowiadając na pismo Wojewody Łódzkiego z dnia 7 października 2013r. Jednakże takie zamierzenia nie mogły być skuteczne, gdyż nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na wezwanie organu nadzoru do przedstawienia dokumentacji dotyczącej przebiegu postępowania konkursowego nie może konwalidować istotnych mankamentów uzasadnienia zaskarżonego aktu. W związku z powyższym sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że organ prowadzący przedszkole nie wykazał, aby w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym doszło do nieprawidłowości, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, a zwłaszcza takich, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Odnosząc się na tle przedstawionych okoliczności faktycznych do zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że tryb podejmowania uchwał przez radę pedagogiczną reguluje art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że uchwały rady pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jej członków.

W myśl zaś art. 43 ust. 2 ustawy, rada pedagogiczna ustala regulamin swojej działalności. Zebrania rady pedagogicznej są protokołowane. Oznacza to, że liczba głosów "za" powinna być większa niż głosów oddanych "przeciw", głosy wstrzymujące są zaś pomijane. Niezbędne kworum wynosi zawsze połowę członków rady, wobec czego w obecności mniejszej liczby osób rada nie jest władna podejmować żadnych rozstrzygnięć, nawet w zakresie jej kompetencji opiniodawczych. Zasady opisanej w art. 43 ust. 1, ani statucie szkoły (placówki), ani w regulaminie rady zmienić nie wolno. Można natomiast regulować zasady głosowania i podejmowania rozstrzygnięć bardziej szczegółowo, np. poprzez zastrzeżenie, że w razie równej liczby głosów "za" i "przeciw" decyduje głos przewodniczącego rady. Ustalenie regulaminu rady jest jej obowiązkiem. Treści regulaminu ustawa nie określa, należy jednak zakładać, że powinien być on rozwinięciem i uszczegółowieniem przepisów ustawy oraz statutu szkoły (przedszkola) w zakresie, w jakim przepisy tych aktów prawnych regulują ustrój i działalność rady pedagogicznej (por M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Wydanie V).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że nie można skutecznie podważyć wyboru przedstawiciela rady pedagogicznej przedszkola do komisji konkursowej powołanej do wyboru kandydata na dyrektora tej placówki, z powodu udziału w głosowaniu nauczyciela zatrudnionego w przedszkolu na mniej niż 1/2 etatu. Z treści art. 40 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jednoznacznie wynika, że w skład rady pedagogicznej wchodzą dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce (...). Ustawowo uregulowany skład rady pedagogicznej nie może być modyfikowany. Nadmienić jednak należy, że zgodnie z treścią § 3 ust. 5 Statutu Publicznego Przedszkola w Kamieńsku, w skład rady pedagogicznej wchodzą wszyscy nauczyciele zatrudnieni w przedszkolu. Stosownie zaś do treści § 3 pkt 10 statutu, rada pedagogiczna spośród swoich członków wybiera jednego przedstawiciela do komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora placówki. Uchwały rady pedagogicznej są podejmowane zwykłą większością głosów poprzez głosowanie tajne (w sprawach mogących naruszyć dobra osobiste) lub jawne (pozostałe sprawy), w obecności co najmniej połowy jej członków. Również w § 2 Regulaminu Działalności Rady Pedagogicznej obowiązującego w Publicznym Przedszkolu w Kamieńsku, ustalono, że w skład rady wchodzą: a) dyrektor przedszkola jako przewodniczący i równocześnie jej członek, b) nauczyciele przedszkola jako członkowie.

Stosownie zaś do treści § 12 pkt 5 regulaminu każdy członek Rady zobowiązany jest do czynnego i zdyscyplinowanego uczestnictwa we wszystkich zebraniach i pracach Rady oraz jej zespołach, do których został powołany. Rada podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym podczas zebrań plenarnych zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy jej członków. Tajność głosowania może uchwalić rada zwykłą większością głosów. Głosowanie nad sprawami osobowymi członków rady odbywa się w sposób tajny (§ 15 ust. 1 regulaminu).

Mając powyższe na uwadze, za prawidłowe należy uznać stanowisko organu nadzoru, że członkowie Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w Kamieńsku przez sam udział w głosowaniu i wybór przedstawiciela rady potwierdzili, że akceptują sposób głosowania.

Ponadto zauważyć należy, że zarzuty dotyczące nieprawidłowości wyboru przedstawiciela Rady Pedagogicznej do składu Komisji Konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w Kamieńsku zostały zgłoszone już po powołaniu Komisji Konkursowej zarządzeniem Burmistrzowi Kamieńska z dnia 25 lipca 2013 r. oraz po wyborze kandydata na stanowisko dyrektora przedszkola. Skoro nieprawidłowości w głosowaniu nad wyborem przedstawiciela Rady Pedagogicznej miały miejsce w dniu 4 lipca 2013 r., to Burmistrz Kamieńska nie wyjaśnił, dlaczego uwagi do przebiegu głosowania nie zostały zgłoszone niezwłocznie po dokonanym wyborze przedstawiciela rady.

Organ gminy mógłby skutecznie unieważnić konkurs kandydata na stanowisko Dyrektora Przedszkola Publicznego w Kamieńsku z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, gdyby w sposób dostateczny wykazał, że faktycznie w pracach komisji konkursowej uczestniczył nieprawidłowo wybrany przedstawiciel rady pedagogicznej przedszkola. Skoro tego nie wykazał, to postawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 36a ust. 6 i § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. są nieuzasadnione.

Stwierdzić zatem należy, że prawidłowo Wojewoda Łódzki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wyeliminował wadliwe zarządzenie Burmistrza Kamieńska z dnia 29 sierpnia 2013r., w którym niewłaściwie zastosowano § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Przepis ten dopuszczając możliwość unieważnienia konkursu nałożył na organ dwa obowiązki, których jednoczesne spełnienie warunkuje skuteczność i zgodność z prawem podjętych czynności. Jednym z warunków jest ustalenie, że stwierdzone "inne nieprawidłowości mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Ustalenie, czy takie okoliczności miały miejsce i ich ocena należą do organu prowadzącego szkołę lub przedszkole, ale nie mogą mieć one charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być szczegółowo wywiedzione i należycie umotywowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony.

Z powyższych względów, uznając, że skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw prawnych, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.

bg