I SA/Kr 1637/13

Uzasadnienie

Rada Gminy Lisia Góra wniosła skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr KI-411/223/13 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Lisia Góra nr XIX/245/2013. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) polegające na wydaniu przez organ nadzoru uchwały po terminie opisanym dla jej powzięcia na skutek błędnego przyjęcia, iż działania organu nadzoru skierowane były względem uchwały budżetowej, podczas gdy w rzeczywistości dotyczyły one uchwały o zmianie uchwały budżetowej,

2. naruszenie art. 60 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 240 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885) polegające na uznaniu przez organ nadzoru, iż jedynie Wójt Gminy jest podmiotem legitymowanym do wprowadzania zmian w budżecie gminy podczas gdy w rzeczywistości wyłączności tej nie można wywodzić z zapisów odnoszących się do zgłaszania propozycji zmian budżetu jak i obowiązku pozyskania zgody wójta na zmianę budżetu.

W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny, w jakim podjęto zaskarżoną uchwałę. Dnia 26 czerwca 2013 roku Rada Gminy Lisia Góra, działając na skutek inicjatywy Wójta Gminy Lisia Góra podjęła uchwałę nr XIX/245/2013 w sprawie zmiany uchwały budżetowej Gminy Lisia Góra na 2013 rok nr XV/184/2012 z 28 grudnia 2012 roku w części tabeli nr 2 oraz nr 4 do uchwały w podanym w niej zakresie. Uchwała Rady Gminy wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie ośrodka zamiejscowego w Tarnowie dnia 3 lipca 2013 roku. Wraz z uchwałą Wójt Gminy Lisia Góra przesłał pismo znak: F.322.19.2013, w którym wnosił o uchylenie uchwały Rady Gminy wskazując na różnice jakie zostały uchwalone przez stronę skarżąca w stosunku do tych jakie Wójt zaproponował w projekcie uchwały sporządzonej przez siebie.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zwróciło się do Rady Gminy o szereg dokumentów oraz o złożenie wyjaśnień odnośnie czynności związanych z uchwałą z dnia 26 czerwca 2013 r. o zmianie uchwały budżetowej. Wszelkie żądane dokumenty przesłane zostały do Kolegium przed upływem 30 dni od dnia doręczenia uchwały Rady Gminy organowi nadzoru, miało to bowiem miejsce w dniu 26 lipca 2013 roku. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 28 sierpnia 2013 roku w drodze uchwały o numerze KI - 411/223/13 stwierdziło nieważność uchwały strony skarżącej, uchwała Kolegium wpłynęła do strony skarżącej w dniu 30 sierpnia 2013 roku. W dniu 25 września 2013 roku Rada Gminy Lisia Góra podjęła uchwałę numer XX/269/13, na mocy której postanowiono zaskarżyć rozstrzygnięcie nadzorcze o którym mowa powyżej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych podniesiono, że na mocy tych przepisów o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Tym samym nie później aniżeli na 30 dni od przedłożenia Regionalnej Izbie Obrachunkowej stosownej uchwały przez Wójta, który winien temu obowiązkowi zadośćuczynić najpóźniej na dni 7 od podjęcia uchwały, winno zostać wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Po upływie 30 dni RIO traci możliwość stwierdzenia nieważności uchwały, a jedyną drogą do stwierdzenia nieważności jest zaskarżenie uchwały organu nadzorowanego do sądu administracyjnego, co wynika wprost z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Wyłom od opisanej powyżej zasady stwarzają zapisy art. 12 ust. 1 oraz 4 ustawy o regionalnej izbie obrachunkowej, które to stanowią iż regionalna izba obrachunkowa prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia, a wskazanie to zawiesza bieg terminu 30-dniowego określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na okres nie dłuższy aniżeli 30 dni.

W niniejszej sprawie organ nadzoru uznał, iż ma do czynienia z uchwałą budżetową i skorzystał z możliwości zawieszenia biegu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym miast wydać rozstrzygnięcie nadzorcze do dnia 3 sierpnia 2013 roku, wydał je na 25 dni później tj. w dniu 28 sierpnia 2013 roku.

Zdaniem strony skarżącej uchwała o zmianie uchwały budżetowej nie jest "uchwałą budżetową", o której mowa w art. 12 ust. 1 i nst. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a zatem RIO wydając zaskarżoną uchwałę przekroczyła termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 60 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 240 Ustawy o finansach publicznych podniesiono, że z inicjatywą zakresie zmiany budżetu gminy wystąpił wójt. Tym samym wójt zrealizował przysługujące wyłącznie jemu uprawnienia w zakresie wszczęcia procedury zmiany budżetu, wynikające z art. 233 punkt 3 ustawy o finansach publicznych, wzmocnione dodatkowo zapisami art. 60 ust. 2 punkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Strona skarżąca podkreśliła, że inicjatywa zaś jest tylko i wyłącznie prawem do wszczęcia pewnych działań, nie można zaś uznać że jest to prawo do wyłącznego i sztywnego określenia ram dla uchwały mającej zmienić uchwałę budżetową.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. m. uchwalanie budżetu gminy. Art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, ze wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi). W myśl art. 233 ustawy o finansach publicznych przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast w świetle art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wymienione wyżej przepisy określają zasady postępowa i granice kompetencji organu wykonawczego i organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w pracach nad uchwałą budżetową. Zgodnie z nimi przygotowanie projektu uchwały budżetowej, a także inicjatywa w sprawie jej zmian należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego. Natomiast podejmowanie uchwał budżetowych należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Ograniczenie kompetencji rady gminy do możliwości wprowadzenia zmian (w granicach określonych w art. 240 ustawy o finansach publicznych) jedynie w projekcie uchwały budżetowej mogłoby nastąpić tylko na podstawie ustawy. Tymczasem żaden przepis ustawowy nie wyłącza uprawnienia rady gminy do dokonywania określonych zmian w treści projektu zmiany uchwały budżetowej. Stopień związania rady gminy złożonym projektem uchwały budżetowej wynika włącznie z treści art.240 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem strony skarżącej przyjęcie, iż organ stanowiący może tylko przyjąć proponowany projekt zmiany uchwały budżetowej w całości bądź w całości odrzucić, pozostawałby w sprzeczności z ww. przepisem, który zakazuje organowi stanowiącemu wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej bez zgody organu wykonawczego w dwóch przypadkach: gdyby powodowałyby one zmniejszenie dochodów jednostki lub gdyby powodowałyby zwiększenie wydatków, o ile w każdym z tych przypadków powodowałyby jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki. W zakresie kompetencji do podejmowania uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych, przepis art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, nie określa zasady, lecz wyjątek, i jako taki powinien być interpretowany zawężajaco. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca przywołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 82/07, z dnia 19 marca 2008 r. sygn. II GSK 427/-7 oraz z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. III GSK 224/10.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w pierwszej kolejności wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że złożona skarga nie została stosownie umocowana w postaci właściwej uchwały organu stanowiącego Rady Gminy. Do skargi dołączono kopię uchwały Rady Gminy w Lisiej Górze z dnia 25 września 2013 r., nr XX/269/13, którą postanowiono wnieść skargę do WSA "na uchwałę nr KI-411/204/13 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 31 lipca 2013 r.". Tymczasem przedmiotowym aktem nie doszło do delegalizacji (stwierdzenia nieważności) uchwały nr XIX/245/2013 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 26 czerwca 2013 r.

W razie nieuwzględnienia tego zarzutu Kolegium RIO wniosło o oddalenie złożonej skargi jako niezasadnej i przyjęcie oceny, iż swoim działaniem doszło w rozstrzygnięciu nadzorczym do prawidłowego zrealizowania podstaw na jakich opierał się organ nadzoru tj. art. 12 ust. 1 i ust.2 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie ma miejsca uchybienie innym regulacjom na które w swojej skardze powołuje się Rada Gminy Lisia Góra.

Odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonej uchwały z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakwestionowano argumentację gminy podnosząc, że uchwała o zmianie uchwały budżetowej jest "uchwałą budżetową", o której mowa w art. 12 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Kolejnym zarzutem stawianym rozstrzygnięciu jest uchybienie regulacji art. 60 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 240 ustawy o finansach publicznych. W tym zakresie przytoczono argumenty, jakie znalazły się w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. II GSK 276/09, w którym to wyroku sąd dał wyraźnie do zrozumienia na czym polega rozdzielność kompetencyjna organu stanowiącego i organu wykonawczego przy okazji procedowania i podejmowania uchwał w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej. Argumentacja powyższa skonfrontowana z treścią ustaleń dokonanych w postępowaniu Kolegium Izby i wyrażonych w treści uzasadnienia do rozstrzygnięcia z których wynika, iż doszło do podjęcia przez radę rozstrzygnięć wbrew treści inicjatyw organu stanowiącego oraz bez zgody z jego strony, co wyraźnie wyartykułował w swoim stanowisku przekazanym Izbie jest wystarczającą przesłanką do uznania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów przytoczonych w uchwale Kolegium w stopniu uzasadniającym delegalizację uchwały Rady Gminy Lisia Góra w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej na rok 2013.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga w niniejszej sprawie jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie Rada Gminy Lisia Góra - a więc organ, który podjął uchwałę z dnia 26 czerwca 2013 r. nr XIX/245/2013 w sprawie zmiany uchwały budżetowej gminy Lisia Góra na 2013 rok - zaskarżyła uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr KI-411/223/13 w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały Rady Gminy Lisia Góra. Zaskarżona uchwała Kolegium RIO została wydana na podstawie art. 11 i art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian oraz budżetu i jego zmian. Co do zasady więc Radzie Gminy Lisia Góra przysługiwała skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze RIO.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę żądania odrzucenia skargi z uwagi na błędne oznaczenie zaskarżonej uchwały w uchwale Rady Gminy Lisia Góra z dnia 25 września 2013 r. nr XX/269/13, w której rada postanowiła wnieść skargę do sądu administracyjnego. Prawdą jest, że w § 1 tej uchwały (k. 15 akt sądowych) postanowiono "wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę KI-411/204/13 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 31 lipca 2013 r.". Uchwałą o podanej dacie i numerze nie stwierdzono nieważności uchwały Rady Gminy Lisia Góra, lecz postanowiono o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności oraz wskazano naruszenie prawa w tej uchwale, wraz ze sposobem usunięcia wymienionych naruszeń prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Gminy jako podjętej z wykroczeniem poza inicjatywę uchwałodawczą Wójta - w terminie do dnia 26 sierpnia 2013 r. Trzeba jednak zaznaczyć, że z dołączonej do skargi uchwały Rady Gminy Lisia Góra z dnia 25 września 2013 r. nr XX/269/13 jednoznacznie wynika zamiar zaskarżenia uchwały RIO "orzekającej o nieważności uchwały nr XIX/245/2013 Rady Gminy Lisia Góra z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej Rady Gminy lisia Góra na 2013 r. nr XV/184/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r.". Nie ulega więc wątpliwości, że strona skarżąca chciała uczynić przedmiotem skargi tę uchwałę RIO, która stwierdziła nieważność, a nie tę, która jedynie wszczynała postępowanie w tej sprawie. W ocenie Sądu fakt omyłkowego powołania innego numeru i daty uchwały w sytuacji prawidłowego oznaczenia przedmiotu zaskarżonej uchwały nie może odnieść skutku w postaci odrzucenia skargi.

W dalszej kolejności rozważenia wymaga podniesiony w skardze zarzut wydania zaskarżonej uchwały po upływie terminu wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Trzeba jednak pamiętać o przepisie art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Ustęp 1 tego przepisu stanowi, że izba, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub w części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. W myśl ust. 2 powołanego przepisu jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 4 "Wskazanie nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia zawiesza bieg 30-dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) (...) na okres nie dłuższy niż 30 dni".

Sporne pomiędzy stronami jest ustalenie, czy uchwała o zmianie uchwały budżetowej jest "uchwałą budżetową", o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a w konsekwencji ustalenie, czy zawieszenie biegu terminu, wynikającego z art. 12 ust. 4 ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko oraz argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Fakt rozróżnienia pojęć "uchwała budżetowa" oraz "uchwała o zmianie uchwały budżetowej" w art. 233 pkt 1 i 3 ustawy o finansach publicznych nie ma wpływu na taką ocenę. Istotą tego przepisu jest bowiem podkreślenie, że zarówno w przypadku samej uchwały budżetowej, jak i w przypadku jej późniejszych zmian inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały należy do zarządu jednostki samorządu terytorialnego (a w przypadku gminy: do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta). Chodziło więc jedynie o doprecyzowanie ewentualnych wątpliwości, które mogłyby powstać gdyby w przepisie wymienić jedynie uchwałę budżetową. Hipoteza normy prawnej zawartej w omawianym przepisie zawiera więc dwie sytuacje, jednak w obu przypadkach dyspozycja tej normy jest taka sama. Nie ma więc podstaw do wyprowadzania z treści tego przepisu wniosku o konieczności zastosowania odmiennej procedury w przypadku badania przez organ nadzoru - regionalną izbę obrachunkową - legalności uchwały budżetowej oraz legalności uchwały o zmianie uchwały budżetowej.

Stanowisko takie znajduje również poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 4 sierpnia 2008 r., sygn. III SA 730/00 (LEX nr 47975) Naczelny Sąd Administracyjny uznał wadliwą uchwałę regionalnej izby obrachunkowej o stwierdzeniu nieważności zmiany uchwały budżetowej bez wcześniejszego zastosowania procedury z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził: "Jak wynika z akt sprawy, stwierdzenie przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nieważności (określone jako unieważnienie) części Uchwały Rady Powiatu w O. Nr XII/128/99, dotyczącej przekształcenia bankowego kredytu krótkoterminowego w kredyt długoterminowy oraz przesunięcia na rok następny niezrealizowanych w roku 1999 wydatków na odbudowę mostu w B., nastąpiło bez uprzedniego wskazania przez Kolegium stwierdzonych nieprawidłowości oraz sposobu i terminu ich usunięcia. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Nr. 85, poz. 428 ze zm.). Przepis ten stanowi, że izba obrachunkowa, prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego za nieważną w całości lub części, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia, a dopiero jeżeli właściwy organ jednostki samorządu w wyznaczonym terminie nie usunie wskazanych nieprawidłowości - kolegium izby orzeka o nieważności uchwały w całości lub części (art. 12 ust. 2 cyt. ustawy). Niewątpliwie przepis ten dotyczy również uchwał zmieniających uchwałę budżetową (por. orzeczenia NSA z dnia 22 września 1997 r., I SA/Ka 980/97, opubl. OSP 1998/5/104, z dnia 17 listopada 1997 r., I SA/Ka 1594/97, opubl. OSS 1998/1/19 i z dnia 9 grudnia 1999 r., III SA 2074/99, opubl. OSS 2000/2/56)".

Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 kwietnia 2000 r., sygn. III SA 134/00 (LEX nr 48020): "W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięto natomiast okoliczność, iż jej przedmiotem stała się uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzająca nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. w sprawie zmiany budżetu gminy. Ta ostatnia musi być tym samym traktowana jako uchwała budżetowa w rozumieniu art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a to z kolei prowadzi do wniosku, iż organ nadzoru obowiązany był wyczerpać tryb uregulowany w art. 12 ust. 1 i 2 tej ustawy. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu skierowania do Rady Miejskiej w P. wskazania nieprawidłowości w badanej uchwale budżetowej oraz terminu i sposobu ich usunięcia. Rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto więc wbrew obowiązującej procedurze nadzorczej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy".

Jak wynika z powyższego prawidłowa była procedura zastosowana przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie przez wydaniem zaskarżonej uchwały, polegająca na wcześniejszym wskazaniu nieprawidłowości w uchwale Rady Gminy Lisia Góra wraz ze sposobem i terminem ich usunięcia. To właśnie pominięcie tej procedury spowodowałoby wadliwość uchwały Kolegium RIO stwierdzającej nieważność uchwały Rady Gminy Lisia Góra w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały należy wskazać, że przyczyną stwierdzenia przez Kolegium RIO nieważności uchwały Rady Gminy Lisia Góra był fakt dokonania przez radę zmian w przedłożonym przez wójta projekcie uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Zdaniem Kolegium RIO w Krakowie stanowiło to przekroczenie kompetencji rady gminy. W istocie chodzi więc o interpretację art. 60 ust. 1 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz powołanego już wcześniej art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w zakresie ustrojowego podziału kompetencji pomiędzy organ wykonawczy i organ stanowiący gminy.

Podział kompetencji pomiędzy radę gminy a wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) przy tworzeniu i wykonywaniu budżetu gminy został dokonany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o finansach publicznych. Niewątpliwie uchwalanie budżetu oraz jego zmian należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wynika natomiast, iż inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej przysługuje w gminie wyłącznie wójtowi (burmistrzowi, względnie prezydentowi miasta). Z kolei art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, a w myśl art. 60 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wójtowi gminy przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.

W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, jak daleko w przedłożony przez wójta projekt rada gminy może ingerować; do jakiego stopnia rada może zmienić przedłożony przez wójta projekt, by można było uznać, że wciąż działa w ramach inicjatywy organu wykonawczego, który odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego.

Kwestia ta była przedmiotem szczegółowej analizy dokonanej przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II GSK 276/09 (dostępnym na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ): "Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że uchwalanie przez organ stanowiący zmian budżetu nie oznacza, że musi on podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Sąd podkreślił, że inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże organu stanowiącego w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanego aktu. Jednak, jak trafnie zauważył to WSA, należy odróżnić kwestię decydowania o kształcie zaproponowanych zmian, od dokonywania zmian w przedmiocie nie objętym inicjatywą organu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że organ stanowiący, uchwalając zmiany w budżecie na podstawie przedstawionego projektu, nie może wprowadzać poprawek w zakresie nie objętym tym projektem. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy organ wykonawczy wystąpi z inicjatywą zmian w budżecie w ściśle określonym zakresie, organ stanowiący ma możliwość wprowadzenia zmian także w części budżetu nieobjętej wnioskiem. Przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze podejmując uchwałę z dnia 26 czerwca 2013 r. nie działała "na skutek inicjatywy Wójta Gminy Lisia Góra". Sam fakt podjęcia uchwały po wcześniejszym wystąpieniu wójta o dokonanie zmian w budżecie nie jest bowiem wystarczający - kluczowe jest porównanie zakresu inicjatywy wójta z treścią wprowadzonych przez radę zmian do budżetu. W ocenie Sądu zmiany uchwalone wymienioną wcześniej uchwałą są tak daleko idące, że należy uznać, iż Rada Gminy Lisia Góra wyszła poza inicjatywę uchwałodawczą wójta. Użycie w art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym sformułowania "propozycje zmian" nie ma wpływu na taką ocenę.

Z kolei procedura opisana w art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem przepis ten dotyczy zmian w projekcie uchwały budżetowej przed rozpoczęciem jej wykonywania, a nie do zmian w tej uchwale wprowadzanych w trakcie roku budżetowego. Zgodnie z jego treścią bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Treść powołanego przepisu odpowiada treści art. 183 ust. 2 obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 249 poz. 2104 ze zm.). W cytowanym już wcześniej wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II GSK 276/09 Naczelny Sąd Administracyjny rozważył treść tego przepisu w omawianym kontekście, stwierdzając: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafne są twierdzenia skarżącej, że organ stanowiący gminy ma takie same uprawnienia do wprowadzania zmian na etapie uchwalania uchwały budżetowej jak i jej zmiany. Należy zauważyć, że o ile w procesie podejmowania uchwały budżetowej możliwość wprowadzenia zmian w projekcie tej uchwały przedstawionej przez organ wykonawczy jest ograniczona jedynie warunkiem wynikającym z art. 183 ust. 2 u.f.p., o tyle w przypadku dokonywania zmiany w już uchwalonym budżecie, uprawnienia rady doznają istotnych ograniczeń. Podkreślenia wymaga, że art. 183 ust. 2 u.f.p. dotyczy uprawnień organu stanowiącego do wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej. Mając na uwadze, że w art. 179 u.f.p. ustawodawca wyraźnie określa wyłączne kompetencje zarządu jednostki samorządu terytorialnego do przygotowania projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały, zaś art. 183 ust. 2 u.f.p. odnosi się wyłącznie do zmian w projekcie uchwały budżetowej wprowadzanych przez organ stanowiący należy przyjąć, że zakres dopuszczalnych zmian w obu sytuacjach jest różny. Jak już wspomniano art. 179 u.f.p. stanowi, że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym propozycja zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację (zgodę). Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nie objęte tą inicjatywą musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem. Innymi słowy w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii".

Biorąc pod uwagę wszystkie przytoczone argumenty należało dojść do wniosku, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jest prawidłowa, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Z powyższych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.