II SA/Gl 1477/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P., którą ustalono na rzecz H. B. oraz Z. B. odszkodowanie w wysokości 17 484,00 zł za nieruchomość drogową o powierzchni 0,0124 ha, której własność nabyło z mocy prawa miasto na prawach powiatu P.. Nieruchomość ta stanowiąca działkę nr 1, k.m. [...], obręb P., była zajęta pod drogę powiatową (ul. [...]).

Decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana w oparciu o przepisy art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. dalej zwanej - ustawa Przepisy wprowadzające) na wniosek aktualnych skarżących, którzy byli poprzednimi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, złożony w dniu [...] roku. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podał, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...], orzekł o przejściu prawa własności przedmiotowej działki drogowej na rzecz Miasta P. będącego powiatem [...]. W celu ustalenia wartości rynkowej nabytej z mocy prawa nieruchomości Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] r. powołał rzeczoznawcę majątkowego w osobie A. M., której zlecił sporządzenie operatu szacunkowego. Po otrzymaniu operatu organ ten zwołał na dzień [...] r. rozprawę administracyjną, na którą jednak strony się nie stawiły. W uzasadnieniu organ omówił przepisy prawa w oparciu, o które wydał swoją decyzję oraz zreferował przebieg postępowania.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. B. i H. B., zastępowani przez radcę prawnego T. T.. Zarzucili wydanie zaskrzonej decyzji z naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.) w zw. z § 4 ust. 3 i § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej zwanego rozporządzeniem RM) w związku niewłaściwą analizą lokalnego rynku nieruchomości gruntowych, a w szczególności objęcie tą analizą nieruchomości położonych peryferyjnej dzielnicy P. w [...], podczas gdy przejęta nieruchomość znajduje się w centrum tego miasta. W ocenie stron decyzja organu I instancji zapadła także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w ich przekonaniu naruszył bowiem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w oderwaniu od obowiązków nałożonych na niego tymi przepisami, w tym zwłaszcza niewyjaśnił uchybień wynikających ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Odwołujący wskazali też na naruszenie w toku postępowania art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom aktywnego udziału w postępowaniu i uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych w sytuacji gdy nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu. W oparciu o te zarzuty wnoszący odwołalnie domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego pełnomocnik skarżących stwierdził, że zgodnie z § 36 rozporządzenia RM przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne winno być stosowanie podejście porównawcze, przy czym do porównań winny zostać wzięte ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości drogowych. Wyjątek od tej zasady został wskazany w § 36 ust. 2 rozporządzenia RM, jednak może mieć on zastosowanie tylko wówczas gdy na lokalnym rynku nie miały miejsca gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Z treści sporządzonego operatu szacunkowego nie wynika jednak, czy taka okoliczność miała miejsce, bowiem rzeczoznawca stwierdziła jedynie, że na terenie miasta P. była mała liczba transakcji gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a znaczna liczba transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną. Niezrozumiałe było także objęcie analizą lokalnego rynku nieruchomości gruntów położonych w znacznym oddaleniu od centrum miasta. W ocenie stron niejasny był także dobór wziętych do porównań trzech nieruchomości, bowiem rzeczoznawca nie wskazała, w czym wyraża się ich podobieństwo do przejętej działki. Wzięła ona także pod uwagę cechy porównywanych nieruchomości nieróżnicujące w żaden sposób wycenianej nieruchomości od nieruchomości wziętych do porównań.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przez Prezydenta Miasta P. przepisów postępowania administracyjnego pełnomocnik stron zarzucił brak przeprowadzenia przez ten organ oceny formalnej i materialnej sporządzonego operatu. Organ nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego art. 10 § 1 k.p.a. przez co skarżący pozbawieni zostali możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazał także, że w dniu [...] r. jego mocodawcy nabyli w centrum P. grunt położony w niewielkiej odległości od przejętej działki za cenę znacznie wyższą, bowiem przekraczającą 800 zł/m², gdy tymczasem w operacie przyjęto wartość przejętego gruntu w wysokości 141 zł/m².

Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołał się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 9a, art. 129 ust. 5 pkt 3 u,g.n. oraz art. 73 ustawy dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające(...). Uzasadniając to orzeczenie wskazał, że stosownie do § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia RM przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 niniejszego rozporządzenia z tym, że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r. Następnie zauważył, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia RM wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie zgodnie z art. 154 ustawy. Organ przytoczył też treść § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia RM.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że z uwagi na to, iż odnosiły się one w znacznej części do sporządzonego na zlecenie organu I instancji operatu szacunkowego uzyskał stanowisko rzeczoznawcy majątkowego odnoszące się do tych zarzutów. Z odpowiedzi udzielonej przez rzeczoznawcę majątkowego wynikało, że w okresie od [...] r. do [...] r. na terenie P. odnotowano zaledwie kilka transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, których przedmiotem nie były grunty porównywalne z wycenianą nieruchomością z uwagi na ich znaczne oddalenie od centrum miasta Wobec tego operat został sporządzony w oparciu o art. 36 § 4 rozporządzenia RM. W operacie tym do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. W kwestii doboru cech nieruchomości wpływających na ich wartość rzeczoznawca majątkowa stwierdziła, że dokonała ich wyboru oraz ustaliła ich wagi w oparciu o własną analizę, kierując się aktualnymi preferencjami rynku oraz danymi lokalnych agencji nieruchomości. Wyjaśniła także, że do porównań przyjęła transakcje 3 nieruchomościami położonymi w obrębie P., a zapis zamieszczony na s. 11 operatu wskazujący, że do porównań wzięto nieruchomości położone w [...] znalazł się na skutek błędu pisarskiego. Na s. 12 tego operatu zamieszczono natomiast prawidłowe informacje o transakcjach wziętych do porównań.

Wyjaśnienia przedłożone przez rzeczoznawcę organ przesłał stronom do wiadomości. H. i Z. B. po zapoznaniu się z tymi wyjaśnieniami podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko wskazując m.in. na brak określenia przez biegłą kryteriów w oparciu, o które uznała ona za podobne nieruchomości wybrane do porównań, a także na niezrozumiały dobór tych nieruchomości pod względem ich przeznaczenia.

Wojewoda mając na uwadze treść operatu oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy i stwierdził, że wybrane do porównań transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w centrum P., gdzie znajduje się także wyceniania nieruchomość. Wskazał następnie, że z uwagi na niewielką liczbę transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi prawidłowo w operacie zastosowano § 36 ust. 4 rozporządzenia RM biorąc do porównań transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Tereny przyległe przeznaczone były w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a rzeczoznawca poszerzyła badany rynek o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną. Organ przytoczył także przepisy art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia RM odnoszące się do zastosowanego w operacie podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Stwierdził następnie, że wybór sposobu szacowania, jak również wybór cech , które mają wpływ na wartość nieruchomości oraz wag tych cech leży w zakresie swobodnego uznania rzeczoznawcy.

W ocenie Wojewody po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego za nieuzasadnione uznać należało zarzuty podniesione w odwołaniu oraz w piśmie z dnia [...] r. Za niezrozumiały organ uznał w szczególności zarzut przyjęcia przez rzeczoznawcę cech nieruchomości nie różnicujących wycenianego gruntu od gruntów przyjętych do porównań. Cechy te biegła określiła bowiem na podstawie analizy rynku oraz preferencji nabywców nieruchomości, a ich wybór był uwarunkowany rodzajem wycenianej nieruchomości i leżał w granicach swobodnego uznania biegłego. Wojewoda stwierdził też, że do rzeczoznawcy majątkowego należał wybór właściwego podejścia, metody oraz techniki szacowania nieruchomości. Podkreślił także, że wyceniając przedmiotową nieruchomość biegła wybrała 5 cech, które miały wpływ na wartość gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz określiła wagę tych cech porównując wyceniany grunt z nieruchomościami podobnymi i w oparciu o te ustalenia skorygowała jego wartość. Działanie to było zgodne z § 4 ust. 3 rozporządzenia RM oraz z zasadą należytej staranności. Zdaniem organu nieuzasadnione były wreszcie zarzuty dotyczące doboru nieruchomości pod względem ich przeznaczenia oraz brak określenia przez rzeczoznawcę stanu prawnego, fizycznego czy funkcjonalnego nieruchomości przyjętych do porównań. Każda z nieruchomości wziętych do porównań została bowiem scharakteryzowana na s. 12 i 13 operatu, a dobór gruntów z uwagi na ich przeznaczenie był uwarunkowany treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia RM.

W przekonaniu Wojewody organ I instancji zapewnił także stronom czynny udział w postępowaniu. W szczególności skarżący zostali skutecznie i z odpowiednim wyprzedzeniem zawiadomieni o terminie rozprawy administracyjnej, na którą się jednak nie stawili. Nie złożyli także wniosku o zmianę terminu tej rozprawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu zaniżenia wysokości ustalonego odszkodowania w związku z wartością nabytej przez skarżących w [...]roku działki o pow. 48 m² organ stwierdził, że strony nie wykazały w jaki sposób określona została wartość tej działki. W szczególności nie podały czy jej wartość została oceniona na podstawie operatu szacunkowego czy przez jedną ze stron umowy. Zwrócił także uwagę, że wskazana transakcja miała miejsce przed 6 laty, w innych warunkach rynkowych. Powodem nabycia tej małej działki nie nadającej się do samodzielnej zabudowy była także poprawa zagospodarowania znajdującej się w sąsiedztwie innej działki, na której skarżący prowadził działalność gospodarczą. Warunki zawarcia tej transakcji były więc szczególne. Z tych powodów powołanie się na ww. umowę nie mogło stanowić argumentu dowodzącego zaniżenia wartości wycenianej nieruchomości.

W skardze Z. B. i H. B., zastępowani przez adwokata M. S., domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 152 ust. 1 i 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 3 i § 36 ust. 4 rozporządzenia RM poprzez błędne zastosowanie przez rzeczoznawcę metody wyceny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przez Wojewodę § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia RM poprzez błędne uznanie, że sporządzony w sprawie operat spełnia wymogi wynikające z przepisów mimo jego braków mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący zarzucili także wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., które miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oderwaniu od obowiązków wynikających "z przywołanych przepisów", a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie poprzez brak zbadania zasadności twierdzeń rzeczoznawcy dotyczących transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu wskazali, że operat z dnia [...] r. zawiera istotne braki formalne. W operacie tym rzeczoznawca nie wskazała bowiem podstawy prawnej jego sporządzenia poprzez wskazanie odpowiedniego ustępu § 36 rozporządzenia RM. W piśmie z dnia [...] r. rzeczoznawca wskazała co prawda, że przeprowadzoną wycenę oparła na § 36 ust. 4 rozporządzenia, jednak nie jest to prawdą, bowiem do porównań nie zostały przyjęte nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki. Przedmiotowa działka, jak stwierdziła sama biegła, bowiem przylega do terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę wielorodzinną, a do porównań wzięte zostały nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Przyjęcie do porównań tylko trzech działek dowodzi także, że wynik wyceny jest nieobiektywny, w myśl bowiem utrwalonej linii orzeczniczej do porównań należało wziąć kilkanaście działek. Zdaniem skarżących niejasne i ogólnikowe jest także stanowisko rzeczoznawcy w kwestii pominięcia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne.

W ocenie skarżących organ odwoławczy wydając swoją decyzję naruszył również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 107 § 3 poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz art. 7 i art. 77 § 1 przez podjęcie decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz bez zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Dodali, że "podmiot, na który zostaje nałożony obowiązek uiszczenia opłaty ma prawo oczekiwać wyjaśnienia przez organ orzekający , czy opinia o wartości nieruchomości nie zawiera wadliwości rzutujących w konsekwencji na ustalenie jej wysokości".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku wskazania w operacie szacunkowym podstawy prawnej jego sporządzenia organ stwierdził, że co prawda rzeczoznawca nie wskazał konkretnego ustępu § 36 rozporządzenia jednakowoż przytoczył brzmienie całego tego paragrafu. Za chybiony Wojewoda uznał także zarzut przyjęcia do porównań nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną podczas gdy wyceniana nieruchomość przylegała do gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Biegła w operacie wyjaśniła bowiem powód poszerzenia rynku transakcji nieruchomościami o grunty przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. W przekonaniu Wojewody przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównań w miejsce gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną mieściło się także w zakresie swobody przyznanej rzeczoznawcy, bowiem posiada on rzetelną wiedzę w kwestii cen nieruchomości o rożnym przeznaczeniu. Zatem należało przyjąć, że nieruchomości przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną osiągają ceny podobne do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Wbrew twierdzeniom skarżących przyjęcie do porównań trzech transakcji nie przesądza o braku obiektywności dokonanej wyceny. W § 4 ust. 3 rozporządzenia RM nie wskazano bowiem liczby transakcji, jakie winny zostać uwzględnione przy zastosowaniu metody porównywania parami. W kwestii zarzutu dotyczącego niezastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia RM organ wskazał, że okoliczność ta został wyjaśniona na etapie postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił części podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające decydowała jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te miały charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz jej zajęcie pod drogę publiczną, jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie mogły być w tej dacie właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy).

Odszkodowanie za nieruchomości przejęte w opisanym trybie przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego jest, stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (...). Stosownie zaś do ust. 5 tego artykułu podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.) - do stosowania której odsyła przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające - ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie zaś z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Niesporna w poddanym sądowej kontroli postępowaniu jest kwestia przejścia z mocy prawa na własność gminy P. nieruchomości skarżących oznaczonej jako działka nr 1. Sporna w sprawie była natomiast wysokość ustalonego odszkodowania za tę przejętą nieruchomość drogową. W pierwszej zatem kolejności rozważenia wymaga prawidłowe zastosowanie oraz wykładnia przepisów w oparciu o który został w sprawie sporządzony operat szacunkowy Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia RM przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 - 4, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r. Nie uwzględnia się natomiast nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia RM wartość rynkową dla potrzeb ustalenia odszkodowania (...) określa się przyjmując (...) ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie zgodnie z art. 154 ustawy (...). Zgodnie natomiast z ust. 3 pkt 2 tego paragrafu w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości zajętej pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Wreszcie stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W sporządzonym w sprawie operacie rzeczoznawca majątkowy nie wskazała wprost, który z przepisów § 36 ust. 1-4 rozporządzenia RM został w nim zastosowany W operacie tym przytoczono bowiem w całości § 36 rozporządzenia RM, a ponadto pogrubioną czcionką oznaczono w nim tylko wskazany na wstępie ust. 6 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 2, co może sugerować, że oba te przepisy znalazły w nim zastosowanie. Zgodzić się w związku z tym należy z argumentami skargi, że w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowa nie wskazała wprost, który z ustępów § 36 rozporządzenia wybrała do odpowiedniego stosowania, co narusza unormowanie wynikające z § 55 ust. 2 rozporządzenia RM. Naruszenie to w ocenie Sądu pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy bowiem z treści sporządzonego operatu oraz pisma rzeczoznawcy z dnia [...] r. wynika, że wartość rynkowa przejętej z mocy prawa nieruchomości drogowej ustalona została w oparciu o przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia RM.

Zgodzić się należy natomiast ze skarżącymi, że zastosowanie w operacie szacunkowym § 36 ust. 4 rozporządzenia RM jest możliwe pod warunkiem wykazania, że na lokalnym rynku nieruchomości brak było transakcji nieruchomościami drogowymi. Przyjdzie jednak stwierdzić, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego transakcje tego rodzaju nieruchomościami winny spełniać wymogi wynikające tak z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ( art. 151 ust. 1), jak i z przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( § 5 ). Zastosowanie w toku wyceny unormowania zawartego w § 36 ust. 4 ( in initio) rozporządzenia RM bez wykazania, że na lokalnym rynku nie było wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi, bądź też transakcje te nie spełniały wymogów wynikających z powołanych przepisów traktować należy jednak jako istotny brak operatu szacunkowego mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak ten w ocenie Sądu jest jednak usuwalny, jeśli w toku postępowania administracyjnego rzeczoznawca majątkowy na żądanie organu bądź strony przedłoży odpowiednią analizę rynku nieruchomości dotyczącą tego rodzaju transakcji. Odnoszącą się do tej kwestii informację zawartą w piśmie rzeczoznawcy z dnia [...]r. sporządzonym w odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] uznać należy jednak za co najmniej niewystarczającą z punktu widzenia wymogu wskazanego w § 3 ust. 2 rozporządzenia RM.

Oceniając zastosowaną w sprawie technikę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości wskazać należy, że rzeczoznawca w sporządzonym operacie zastosowała podejście porównawcze. Podejście to zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W omawianym podejściu stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia zastosować można metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Spośród tych metod rzeczoznawca majątkowy sięgnęła po metodę porównywania parami. W tym miejscu zgodzić się należy z Wojewodą, że chybiony był zarzut skargi dotyczący wzięcia do porównań w ramach zastosowanej metody porównywania parami tylko 3 transakcji. Wskazany w skardze wymóg przyjęcia do porównań co najmniej kilkunastu transakcji nieruchomościami podobnymi odnosi się bowiem do metody korygowania ceny średniej (§ 4 ust 4), a nie do metody porównywania parami. Dodać też należy, że stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). "Nieruchomość podobna" to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy). Zatem ww. cechy niewątpliwie stanowią o podobieństwie (albo braku podobieństwa) nieruchomości porównywanych, przy czym katalog tych cech nie jest zamknięty.

W świetle powołanych przepisów za zasadny uznać należało zatem także zarzut skargi dotyczący braku jednoznacznego stanowiska rzeczoznawcy oraz orzekających w sprawie organów dotyczącego doboru po porównań nieruchomości podobnych z punktu widzenia ich przeznaczenia w planie miejscowym. Na s. 6 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowa stwierdziła, że nieruchomości przyległe do wycenianej nieruchomości położone są na terenach oznaczonych w uchwale nr [...] Rady Miasta w P. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w obszarze pierwszym symbolem A 73 MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Do porównań wzięła natomiast dwie nieruchomości przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (tereny MN) i jedną działkę B(2), którą oznaczyła jako "MW – tereny budownictwa mieszkaniowego". Wybór wziętych do porównań nieruchomości z punktu widzenia ich przeznaczenia w planie miejscowym rzeczoznawca uzasadniła zaś lakonicznie poprzez stwierdzenie, że "liczba transakcji dokonywanych w gminie P. w badanym okresie gruntami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest mała. W związku z powyższym do wyceny przyjęto również transakcje pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Liczba transakcji gruntami o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną dokonywanych w gminie P. w badanym okresie jest znaczna". Takie uzasadnienie wytypowanych do porównań działek z punktu widzenia definicji nieruchomości podobnych zamieszczonej w art. 4 pkt 16 u.g.n. należy uznać za co najmniej niewystarczające. Rzeczoznawca powinna bowiem na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości wykazać, że wartość rynkowa nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną jest taka sama bądź zbliżona do wartości nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tego typu analiz nie można jednakowoż doszukać się w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym. Dodać też trzeba, że stosownie § 26 ust. 2 rozporządzenia RM w przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne (...) można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości. W przypadku zatem gdyby okazało się, że na lokalnym rynku nieruchomości brak było wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, a ceny transakcyjne uzyskiwane za tego rodzaju nieruchomości odbiegały znacznie od cen uzyskiwanych za nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wówczas rzeczoznawca mógł posłużyć się transakcjami uzyskiwanymi na regionalnym rynku nieruchomości.

Podkreślić wreszcie trzeba, że wbrew stanowisku Wojewody uznanie nieruchomości o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym, jako nieruchomości podobnych bez przekonywującego uzasadnienia takiego stanowiska nie mieści się w granicach przyznanej rzeczoznawcy majątkowemu swobody wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości wynikającej z art. 154 ust. 1 u.g.n.

Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że operat szacunkowy w oparciu, o który ustalono należne skarżącym odszkodowanie został sporządzony z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia RM. Rzeczoznawca ustalając w nim bowiem wartość przejętej nieruchomości drogowej przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metody porównywania parami nie wykazała w sposób należyty, że w sprawie spełnione zostały przesłanki umożliwiające zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia RM. W operacie tym nie wykazano także w sposób przynajmniej dostateczny, że wzięte w nim zostały do porównań nieruchomości podobne pod względem ich przeznaczenia do terenów bezpośrednio przyległych do wycenianej nieruchomości. W konsekwencji należało uznać, że oparte na sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym decyzje organów obu instancji zostały wydane także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a to art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przeprowadzonych rozważań. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta P. zleci rzeczoznawcy majątkowemu uzupełnienie wskazanych przez Sąd braków sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W przypadku zaś gdyby brak było podstaw do aktualizacji sporządzonego operatu w trybie przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n. organ ten zleci sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W oparciu o ten operat oraz mając na uwadze obowiązki wynikające z art. 156 ust. 1a u.g.n., organ ten wyda ponowną decyzję ustalająca wysokość należnego skarżącym odszkodowania. W decyzji tej podda on także analizie podstawowe ustalenia operatu.

W tym stanie rzeczy działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit . a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygniecie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a., a także § 18 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).