V SA/Wa 1402/13

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi z 20 maja 2013 r. wniesionej do WSA w Warszawie przez P. S.A. z siedzibą w P. (zwaną dalej Spółką, Skarżącą, ) jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2013r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] lutego 2013r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek producenta cukru P.A. z dnia [...] stycznia 2013r. o uzupełnienie orzeczenia w sprawie zwrotu nadpłaconej opłaty produkcyjnej za rok gospodarczy 2004/2005 wraz z odsetkami.

Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Pismem z [...] października 2012 r. skierowanym do Agencji Rynku Rolnego P.S.A. z siedzibą w P. wniosła o zwrot nadpłaty z tytułu opłaty produkcyjnej za rok gospodarczy 2004/2005 i oprocentowania od tej nadpłaty. W odpowiedzi na wniosek ARR wystosowała do Spółki pismo z dnia [...] listopada 2012 r., w którym zajęła stanowisko co do żądania strony (uznała je za przedwczesne). W związku z tym pismem z dnia [...] stycznia 2013r. Spółka złożyła wniosek "o uzupełnienie orzeczenia w sprawie wniosku o zwrot nadpłaty i oprocentowania od nadpłaty" w tym o uzupełnienie pisma poprzez wskazanie czy pismo to stanowi rozstrzygnięcie w ww. sprawie i jakiego rodzaju oraz uzupełnienie go o pouczenie co do sposobu zaskarżenia. Powołała się przy tym na art. 213 i art. 219 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r., poz. 749, z późn. zm.).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. Prezes ARR odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek producenta z dnia [...] stycznia 2013r. o uzupełnienie orzeczenia wydanego przez ARR w sprawie zwrotu nadpłaconej opłaty produkcyjnej za rok gospodarczy 2004/2005 wraz odsetkami.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że postępowanie nie może być wszczęte ponieważ Agencja oczekuje na rozporządzenia Komisji Europejskiej w sprawie metodologii wyliczenia opłaty produkcyjnej. Poprzednie bowiem obowiązujące w tej sprawie regulacje wspólnotowe - w tym Rozporządzenie 1193/2009 wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 27 września 2012r. zostało uznane za nieważne Prezes ARR stwierdził, że w celu wyliczenia prawidłowych wysokości opłat produkcyjnych dla lat gospodarczych 2004/2005 oraz 2005/2006 konieczne jest ustalenie przez KE stawek opłat cukru i izoglukozy według prawidłowej metodyki oraz współczynnika opłaty dodatkowej. Organ wskazał także, że wyroki TSUE nie stanowią podstawy prawnej do wyliczenia właściwej wysokości opłat produkcyjnych za sporne lata gospodarcze, a w konsekwencji nie pozwalają na ustalenie kwot zwrotów. Podstawą działania dla ARR będzie zatem wydane dopiero przez KE rozporządzenie.

Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] marca 2013r. Spółka wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zażalenie, w którym domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nadpłaconej opłaty produkcyjnej za rok 2004/2005 wraz z oprocentowaniem.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uzupełnienia orzeczenia wydanego przez ARR w sprawie zwrotu nadpłaconej opłaty produkcyjnej za rok 2004/2005 wraz z odsetkami.

Organ odwoławczy podkreślił, że pismo strony z dnia [...] stycznia 2013r. w którym Spółka wnosiła o uzupełnienie orzeczenia w sprawie wniosku o zwrot nadpłaty jego zdaniem stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji względnie postanowienia . Zdaniem Ministra nie ma to jednak znaczenia gdyż rozpatrując ten wniosek należało , zdaniem organu rozważyć czy pismo ARR z dnia [...] listopada 2012 r. można zakwalifikować jako decyzję (postanowienie). Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjnym zgodnie z którym brak niektórych elementów w akcie, nie pozbawia go charakteru decyzji, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie zdaniem Ministra pism z dnia [...] listopada 2012 r. zawiera ono już pierwszego z wymienionych powyżej niezbędnych elementów, tj. oznaczenia organu. Wskazano w nim bowiem, że jest to pismo ARR – zastępcy Prezesa ARR, a nie Prezesa ARR – organu władnego do rozstrzygnięcia w pierwszej instancji wniosku strony. Dodatkowo, trudno też zdaniem organu odwoławczego uznać by w piśmie tym było zawarte rozstrzygnięcie.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. W tym przypadku, jak wskazał istnieje inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w przywołanym przepisie. Zdaniem Ministra żądanie strony dotyczące uzupełnienia orzeczenia nie mogło być spełnione z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku orzeczenia, które mogło by być uzupełnione. Dalej organ odwoławczy wskazał, że Prezes ARR odmówił wszczęcia postępowania uzasadniając to innymi względami niż wskazane powyżej (brak przepisów na podstawie, których możliwe byłoby wyliczenie prawidłowych wysokości opłat produkcyjnych). Zdaniem Ministra uzasadnienie to należało uznać za wadliwe. Jednakże w jego ocenie nieprawidłowość ta nie miała istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Na koniec organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji zobowiązany jest do załatwienia sprawy wszczętej na wniosek strony z dnia [...] października 2012r. o zwrot nadpłaconej opłaty produkcyjnej w jednej z form przewidzianych w k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie, Spółka wniosła o jego uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuca:

- naruszenie przepisów postępowania poprzez zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów Ordynacji podatkowej,

- naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie postanowienia w sprawie nie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu swego stanowiska, relacjonując przebieg postępowania, Spółka podniosła, że zarówno treść postanowienia Prezesa ARR z [...] lutego 2013r. jak i jego uzasadnienie jednoznacznie wskazują na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej z [...] października 2012r. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu Minister Rolnictwa stwierdził, że treścią postanowienia organu I instancji było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie uzupełnienia orzeczenia ARR z [...] listopada 2012r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko stwierdzając, że skarżąca nie przedstawiła żadnego nowego argumentu, czy też dowodu, który pozwoliłby na jej uwzględnienie.

Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 14 stycznia 2014r. pełnomocnik Ministra w wyjaśnił, że z tego co mu wiadomo nie zostało dotychczas wydane żadne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku Spółki o zwrot opłaty produkcyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224 p.p.s.a.).

Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do zbadania legalności zaskarżonego postanowienia wydanego w trybie art. 61 a §1 kpa. Stosownie do treści w.w przepisu, w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie.

Aby ustalić czy prawidłowo regulację tę organy obu instancji zastosowały należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie czy prawidłowo( a zatem zgodnie z intencją i wnioskiem strony ) ustalone w sprawie zostało wszczęcia jakiego postępowania domagała się Spółka. Nie ulega w sprawie wątpliwości, że pismem z dnia [...] października 2012r. (wpływ do ARR ) Spółka zwróciła się do ARR o zwrot należności z tytułu, jej zdaniem nadpłaconej kwoty opłaty produkcyjnej za rok 2004/2005. Organ nie wydając formalnego rozstrzygnięcia jedynie pismem Zastępcy Prezesa ARR z dnia [...] listopada 2012r. poinformował Spółkę, iż zdaniem Agencji brak jest możliwości rozliczenia opłat produkcyjnych i uznał złożony wniosek za przedwczesny. W piśmie tym nie wskazano żadnej formy rozstrzygnięcia jak i nie zawarto pouczenia co do sposobu zaskarżenia. Z tych też względów Spółka pismem z dnia [...] stycznia 2013r. zwróciła się do organu o wyjaśnienie powyższych kwestii, a zatem wskazanie, czy pismo to stanowi rozstrzygnięcie oraz jakiego rodzaju jak również zawarła wniosek o pouczenie. Faktem jest, że wniosek ten zatytułowany został jako wniosek o uzupełnienie orzeczenia. Nie mniej z jego treści ci nie wynikało jednoznacznie, że spółka uznaje pismo z dnia [...] listopada 2012r. za formalne orzeczenie w sprawie w trybie postępowania administracyjnego, a jedynie prosi o wyjaśnienie wątpliwości co do tego w jakiej formie organ załatwił jej wniosek. Podkreślenia wymaga, że pismo to nie zostało sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, a samodzielnie przez zarząd Spółki. W tej sytuacji, mając wątpliwości co do niejednoznacznego żądania strony i jej intencji zawartych w powyższym piśmie organ winien kwestię tę wyjaśnić, czego nie zrobił, stąd różne rozumienie zawartego w piśmie tym wniosku doprowadziło do odmiennych rozstrzygnięć. I tak Prezes ARR de facto uznał brak podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o zwrot nadpłaty, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu postanowienia z dnia z dnia [...] lutego 2013r. Nie mniej jednak w sentencji wydanego przez siebie aktu wskazał, że dotyczy on postępowania na wniosek producenta z dnia [...] stycznia 2013r. o uzupełnienie wydanego przez ARR orzeczenia. Zainicjowany z kolei przez Spółkę zażaleniem od tego postanowienia spór o prawidłowość rozstrzygnięcia co do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku o zwrot nadpłaty przeniósł się w tej sytuacji przed organ II instancji, gdzie również ( jak poprzednio ) nie wyjaśniono kwestii żądania wniosku strony z dnia [...] stycznia 2013r. jednoznacznie uznając, że do dotyczy on niewątpliwie postępowania o uzupełnienie orzeczenia. Nie mniej jednak do takich wniosków nie mogła prowadzić treść zażalenia w którym strona nie podnosiła argumentów, iż wniosek o zwrot nadpłaty rozstrzygnięto orzeczeniem ( pismem ) z dnia [...] listopada 2012r , które winno zostać w przepisanym prawem trybie uzupełnione, a kwestionowała podstawę odmowy wszczęcia postępowania o zwrot nadpłaty przyjmując, że w tym przedmiocie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. orzekł.

W tej sytuacji można zrozumieć stanowisko skarżącej, która zarzuca naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie postanowienia w sprawie nie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia mimo, że jak słusznie poniekąd organ odwoławczy podnosi, z treści sentencji postanowienia prezesa ARR wynika, że wydał go w sprawie wniosku z dnia [...] stycznia 2013r. o uzupełnienie orzeczenia. Podkreślenia w trym miejscu wymaga, że jedynie bowiem z sentencji tego postanowienia wynika, że Prezes ARR odmówił "wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek producenta cukru P. S.A z siedzibą w P., z dn. [...] stycznia 2013 r. o uzupełnienie wydanego przez Agencję Rynku Rolnego (ARR) orzeczenia w sprawie zwrotu nadpłaconej opłaty produkcyjnej za rok gospodarczy 2004/2005 wraz z odsetkami." Nie mniej jednak Prezes ARR nie wskazuje jakie orzeczenie w sprawie zostało wydane, co do którego uzupełnienia odmawia wszczęcia postępowania. Z tego powodu rozstrzygnięcia tego nie można uznać za prawidłowe. Należy zauważyć, że w tej sytuacji mimo braku zarzutów odwołania w kwestii uznania czy pismo z dnia [...] listopada 2012r było czy też nie orzeczeniem organ II instancji uznając, że wniosek strony z dnia [...] lutego 2013r. bezsprzecznie dotyczy postępowania w przedmiocie uzupełnienia orzeczenia zbadał jedynie czy zostały spełnione przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek o uzupełnienie orzeczenia w sprawie zwrotu nadpłaty i oprocentowania od nadpłaty.

Odnosząc się zatem wyłącznie do tej kwestii poniekąd słusznie skonstatował, że wystosowanie przez ARR pisma informacyjnego z [...] listopada 2012r. do strony w celu odniesienia się do jej żądania, jak to miało miejsce w omawianym przypadku, nie spełnia wymogu wydania orzeczenia, a tym samym nie było podstawy do wszczęcia postępowania o jego uzupełnienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało wadliwie bowiem w istocie nie wyjaśniono prawidłowo jaki jest przedmiot postępowania, którego dotyczą postanowienia organów obu instancji, a zatem czy wniosek strony o zwrot nadpłaty i oprocentowania z dnia [...] października 2012r. -uzupełniony pismem z dnia [...] stycznia 2013r, dawał w istocie podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie jak wynika z treści uzasadnienia organu I instancji i o co faktycznie stronie chodziło czy też rzeczywiście zamiarem i intencją strony jak przyjął organ II instancji stało się prowadzenie postępowania o uzupełnienie orzeczenia ( pisma z dnia [...] listopada 2012r. ). Bez jednoznacznego wyjaśnienia, co stanowi przedmiot postępowania wydane w sprawie postanowienia uchylają się kontroli Sądu w zakresie podstaw do prawidłowego zastosowania art. 61 a §1 kpa., a zarzuty podniesione w skardze naruszenia przepisów procedury administracyjnej okazują się słuszne o tyle , że brak jest na obecnym etapie sprawy podstaw do uznania, że w istocie strona wnosiła o przeprowadzenie postępowania o uzupełnienie wydanego w sprawie orzeczenia. Na marginesie podkreślenia wymaga, że do czasu rozpoznania przez WSA w Warszawie skargi tj.[...] stycznia 2014r. w sprawie wniosku Spółki z dnia [...] października 212r. o zwrot nadpłaty organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Skoro sam organ uznał, że pismo strony nie stanowi rozstrzygnięcie w sprawie, a strona nie uznaje bezsprzecznie, że takowym było ( bowiem ma wątpliwości), rzeczą organu będzie jego ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie co do zgłoszonego żądania. W sprawie niniejszej Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, art. 61a §1 kpa które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy, co zdaniem Sądu z podanych wyżej przyczyn nastąpiło.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa adwokackiego postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a.