II SAB/Wa 514/13

Uzasadnienie

R. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.

Przedmiotową skargę skarżący poprzedził wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] lutego 2013 r., skierowanym do Komendanta Głównego Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, wskazując, że skarga nie jest zasadna. Wyjaśnił, że – w jego ocenie – organ pozostaje w bezczynności, jeśli obowiązek działania i załatwienia sprawy w ściśle określonym terminie wynika z przepisu prawa. W niniejszej sprawie natomiast zaistniała niedopuszczalność trybu nadzwyczajnego w odniesieniu do rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu zaświadczeniowym. Zatem organ nie może rozpoznać wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia dotyczącego odmowy wydania zaświadczenia, gdyż tryb określony w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) nie ma zastosowania. Zdaniem organu, nie istnieje więc obowiązek wydania jakiegokolwiek orzeczenia merytorycznego lub formalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku.

Skarga R. L. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z jego podjęciem, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle więc cytowanego art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi na bezczynność polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu i stwierdzeniu, czy bezczynność miała lub nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie R. L. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji – w trybie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Mimo przesłanki podmiotowej i przedmiotowej istnienia prawnego obowiązku, organ nie rozpatrzył powyższego wniosku, nie podejmując żadnego rozstrzygnięcia, wszak za takie nie może być uznana pisemna informacja organu z dnia [...] stycznia 2013 r., skierowana do strony.

Warto w tym miejscu przytoczyć aktualną tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. o sygn. akt III ARN 49/93 (publ. "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej i Pracy" 1994, nr 9, poz. 181), w której SN zaznaczył, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami."

Biorąc ten pogląd pod uwagę, dostrzec należy, że nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym organ administracji, pomimo skierowanego doń wniosku, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach obywatela, a więc o zagadnieniach dotyczących jego interesu prawnego. Dowolne procedowanie organu, nieregulowane prawem pozostaje w sprzeczności z wywodzoną z tego przepisu zasadą sprawiedliwości proceduralnej.

Zatem, dokonując oceny prawidłowości procedowania organu Policji i jego pozostawania, bądź też nie, w bezczynności, należy przeanalizować trafność zajętego przez organ stanowiska w sprawie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym i doktrynie, zgodnie z którym postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Sąd podziela również stanowisko o niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawach zakończonych wydaniem zaświadczenia i stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 kpa.

Twierdzenia te jednak nie przesądzają o tym, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, organ jest uprawniony do zignorowania tego wniosku i niezałatwienia go w formie procesowej. Zgodnie bowiem z art. 126 kpa, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 kpa oraz art. 156-159 kpa do postanowień, na które przysługuje zażalenie, a takim jest również postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści (art. 219 kpa), świadczy o dopuszczalności stosowania trybów wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności.

Trzeba także wskazać, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 61a § 1 upoważnia organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wśród tych przyczyn w orzecznictwie sądowym wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej prawnej formy działania, do której nie odnosi się instytucja stwierdzenia nieważności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 799/09, publ. LEX nr 574171). Jeśli więc Komendant Główny Policji twierdzi, że do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, a skarżący zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, to organ obowiązany był żądanie to załatwić w formie procesowej, poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 kpa.

Nie rozpatrując wniosku skarżącego, organ pozostaje w bezczynności, ponieważ pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie podejmuje oczekiwanego przez stronę stosownego aktu, który zakończyłby wszczęte przed nim jej wnioskiem postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że istniejąca w sprawie bezczynność nie ma postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku ([...] grudnia 2012 r.) oraz datę wniesienia skargi na bezczynność organu ([...] września 2013 r.), uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.