II SA/Rz 771/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: WINB/, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. – utrzymał

w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] /dalej: PINB/ z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...].

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że PINB decyzją z dnia [...] grudnia

2012 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku letniskowego o wymiarach 5,75 m x 8,05 m wraz z tarasem o wymiarach 1,43 m x 8,05 m, będącego własnością F. Ł., Z. K. i M. W., usytuowanego na działce nr ewid. 401 w miejscowości C., gm. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym A. S.A. Oddział [...]. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy dom (oznaczony nr 3), wchodzi w skład obiektów Ośrodka Wypoczynkowego PZW Koła "[...]" w U. i stanowi wolnostojący, podpiwniczony, parterowy budynek z użytkowym poddaszem, konstrukcji drewnianej, pokryty blachą. Wg oświadczenia M. W. został wybudowany systemem gospodarczym jesienią 1981 r., co w toku przeprowadzonej kontroli potwierdzili pozostali aktualni współwłaściciele oraz Prezes PZW "[...]". "Uproszczony Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]" zatwierdzony decyzją Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. Nr [...] dopuszczał na tym terenie zabudowę turystyczno – wypoczynkową, a decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1981 r. Nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny ośrodka campingowego w miejscowości C. Właściciele domu dostarczyli opinię techniczną potwierdzającą, że przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, spełnia obowiązujące w tym zakresie normy i może być użytkowany bez zagrożenia dla środowiska i użytkowników. Przedłożyli także inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku wraz z przyległym terenem. W tym stanie faktycznym brak jest podstaw do zastosowania rygoru wynikającego z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, względnie art. 40 tej ustawy. Ponadto w postępowaniu dotyczącym legalności obiektów wybudowanych przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., prowadzonym według przepisów ustawy z 1974 r., nie jest wymagane badanie prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. W tej sytuacji, pomimo braku uzyskania przez współwłaścicieli obiektu pozwolenia na budowę budynku letniskowego, może zostać on poddany procedurze legalizacyjnej.

W odwołaniu A. S.A. zarzuciła, że decyzja wydana została niezgodnie

z przepisami prawa, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Działka nr 401 w miejscowości C. powstała w wyniku wydzielenia części działki nr 1/2, która wg ewidencji gruntów opisana była symbolem Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi; może mieć to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ działka nr 401 stanowi część Zalewu [...]. Zakwestionowano też datę budowy budynku wskazując, że właściciele budynku nigdy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nigdy z nimi nie była zawarta umowa dzierżawy części działki, na której jest on usytuowany. Podniesiono również, że organ powinien ustalić przeznaczenie terenu na którym położony jest obiekt wg przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Opisaną na wstępie decyzją, WINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i wskazał, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany jest jednym z 7 domków letniskowych zlokalizowanych na terenie dzierżawionym przez Polski Związek Wędkarski – Koło "[...]" z/s w U. od A. Oddział [...] (część działki nr 401 w C. o pow. 2982 m²). Okoliczność samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, popełniona przed 1 stycznia 1995 r. wynika z materiału dowodowego i nie była kwestionowana. Poczynione w tym zakresie ustalenia organu I instancji były znane skarżącej Spółce, która przed wydaniem decyzji miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do niego. Z akt wynika, że Spółka nie wniosła zastrzeżeń, także w odwołaniu w istocie nie kwestionuje tej daty i nie podaje innej. Konsekwencją daty popełnienia samowoli, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a to art. 37 ust. 1 tej ustawy. Cytując powyższy przepis organ stwierdził, że w stanie faktycznym brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki. Przedmiotowy budynek letniskowy, przeznaczony do rekreacji i okresowego wypoczynku, odpowiada funkcji zapisanej w dacie jego budowy w ustaleniach Uproszczonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sporządzonego dla Gminy [...]. Plan ten nie był opublikowany ale funkcjonował, co słusznie zaznaczył organ I instancji wskazując na wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego i Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...] maja 1981 r. Nr [...] ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji oraz zatwierdzającą plan realizacyjny na budowę ośrodka campingowego. Także z przedłożonego orzeczenia technicznego budynku sporządzonego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia wynika, że jego stan jest zadowalający, został wykonany zgodnie z przepisami oraz sztuką budowlaną i nadaje się do dalszego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to, że w sprawie popełnionej samowoli budowlanej nie zachodzą przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. przesłanki do zastosowania sankcji przymusowej rozbiórki; nie ma też podstaw faktycznych do nakazania zmian lub przeróbek stosownie do art. 40 tej ustawy. W związku z tym kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe, co skutkuje wydaniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o jego umorzeniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB dodatkowo wyjaśnił, że o tym, jakie jest przeznaczenie działki, nie decyduje ewidencja gruntów, lecz ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy; w sprawie budowa przedmiotowego obiektu nie była sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Natomiast właściwe do rozstrzygania kwestii własnościowych i ewentualnych sporów na tym tle są sądy powszechne; decyzja organu I instancji stwierdza jedynie, że dany obiekt może nadal istnieć w świetle przepisów prawa budowlanego i nie przesądza kwestii naruszenia praw właściciela gruntu czy użytkownika wieczystego wynikających z przepisów odrębnych.

W skardze A. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu strona skarżąca wskazała, że organy nieprawidłowo stosują nr działki 401 w miejscowości C., gdyż decyzje wydane przez Starostę [...] w ramach modernizacji ewidencji gruntów, w wyniku której działka ta została wydzielona z działki nr 1/2, zostały zaskarżone. Prawidłowym numerem działki, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, jest nr 1/2 oraz przypisane jej dotychczas rodzaje i klasy użytku, tj. Ws – wody stojące. W związku z tym zasadnym jest wyjaśnienie, czy użytkowanie obiektu usytuowanego na terenie znajdującym się wg ewidencji gruntów pod wodami nie spełnia warunków przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto zarządzeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] Nr [...] z dnia 20 września 1971 r. została ustalona strefa przybrzeżna dla zbiornika wodnego na rzece S. w S., której granicę stanowi linia wywłaszczenia terenu wokół zbiornika dla potrzeb Elektrowni. Działka nr 1/2 znajduje się na obszarze wywłaszczenia, stanowi nadal część zbiornika wodnego

i jest niezbędna dla bezpiecznej i prawidłowej jego pracy, stanowiąc strefę zabezpieczenia przed zagrożeniem ze strony aktywnego oddziaływania spiętrzonych wód. W ocenie skarżącego użytkowanie obiektu może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnie pogarszać warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia, do czego nie odnosi się ocena techniczna jak i uzasadnienia wydanych decyzji. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły również w sposób przewidziany przepisami, czy przedmiotowy budynek nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na wyroki NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. II OSK 4/8, z dnia 18 stycznia 2008 r. II OSK 1893/06, z dnia 11 listopada 2007 r. II OSK 1454/06 i z dnia 9 maja 2008 r. II OSK 528/07 naprowadzono, że przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt będący przedmiotem postępowania powinno być ustalane wg przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, a wg nieobowiązujących Planów Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Zarzucono też, że zaskarżona decyzja stanowić będzie podstawę do użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu na terenie, którym właściciel budynku nigdy nie dysponował i w przyszłości doprowadzić do zmian i przekwalifikowania użytków gruntowych i konsekwencji podatkowych.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

w całości stanowisko zajęte w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

Przedmiotem kontroli jest decyzja organów nadzoru budowlanego umarzająca postępowanie w sprawie legalności budynku letniskowego wzniesionego w warunkach samowoli na działce nr 401 w miejscowości C. Poza sporem pozostaje, że przedmiotowy budynek zrealizowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przed dniem 1 stycznia 1995 r. /wg ustaleń organów w 1981 roku/. Z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409/, przepisu art. 48 tej ustawy, który normuje kwestię samowoli budowlanej, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w sprawie trafnie organy obu instancji przyjęły, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm./. Według art. 37 ust. 1 tej ustawy, "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie

z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Ustęp 2 stanowi natomiast: "Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1". Co się tyczy podnoszonej przez skarżącą Spółkę wątpliwości odnośnie do ustalenia treści przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. to zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13 (niepubl.) wyjaśnił, że przepisami

o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. są "przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".

Z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego wynika, że przedmiotowy obiekt wzniesiono w ramach formalnej samowoli, albowiem pomijając uzyskanie niewątpliwie wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wzniesiono go zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego realizacji, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Dowodem na to są ustalenia Uproszczonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1974 r., z których wynika, że dla terenu, na którym zlokalizowany przedmiotowy budynek dopuszczalna była zabudowa turystyczno-wypoczynkowa. Taki charakter ma wzniesiony obiekt, skoro wzniesiono go przez członków Polskiego Związku Wędkarskiego, nadto służył on przez ponad trzydzieści lat celom rekreacyjno-wypoczynkowym. Niesporne jest także, że dla terenu, na którym zlokalizowano budynek letniskowy, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. Ze złożonej w trakcie postępowania przed organem I instancji opinii technicznej wynika, że przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce nr 401 w C. został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i może być użytkowany bez zagrożeń dla środowiska i jego uczestników. Obiekt ten istnieje od wielu lat, zarówno z ustaleń uczynionych przez same organy, jak i z treści samej skargi nie wynika przeto, aby zachodziła przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., która nakazywałaby orzeczenie o nakazie rozbiórki.

Co się tyczy podnoszonej przez skarżącą Spółkę wadliwości w aspekcie posługiwania się nr 401 dla działki, na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt oraz przypisane jej dotychczasowe oznaczenie klasyfikacyjne, to w ocenie Sądu nie ma to znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Niesporne jest, że taki numer ewidencyjny działce został nadany w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów, nadto nie jest sporne, że działka ta nie jest pokryta wodami płynącymi (dowód: protokół oględzin - k. 9 akt I instancji oraz dokumentacja fotograficzna). Z faktu wzniesienia w tym miejscu przedmiotowego, jak i innych budynków wnioskować należy, że teren ten nigdy także nie był pokryty wodami. Prowadzi to do wniosku, że brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku. Oceny tej nie zmienia fakt, że uczestnicy nie dysponują tytułem prawnym do gruntu, jak również i to, że skarżąca Spółka obawia się, że pozostawienie tego obiektu wywołać może niekorzystne dla niej skutki ekonomiczne.

Reasumując stwierdzić należy, że skoro brak było podstaw do orzekania merytorycznego /orzeczenia nakazu rozbiórki względnie wydania decyzji w trybie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku/, trafnie organy nadzoru budowlanego uznały, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co winno prowadzić do jego umorzenia, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Z tych przyczyn skargę, jako nieuzasadnioną należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm./.